Правотворчество, его принципы и формы

      Гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Человек, его интересы должны находиться в центре законодательной деятельности.

      Профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. Предполагает обязательное участие квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. И сами законодатели должны фигурировать профессиональными, иметь высшее юридическое образование.

      Особо подчеркнем принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.

      Научный характер правотворчества. Этот принцип должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до  определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны). Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь. Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

      Связь с правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

      Плановость  правотворчества связана с наличием государственного плана законодательных работ (например, в Украине постановлением Верховной Рады Украины от 15.08.1999 г. №976-XIV утверждена «Государственная программа развития законодательства Украины до 2002 года). Правотворческое планирование указывает на официальные приоритеты в работе Законодателя, устраняет правотворческую поспешность, обуславливает продуманную, согласованную подготовку законов и подзаконных актов качественно более высокого уровня. Плановость правотворчества не исключает оперативное принятие нормативных актов в связи с неожиданной актуализацией тех или иных проблемных вопросов жизнедеятельности страны. 
 

1.3. Формы правотворчества  

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. Следует различать следующие виды правотворчества.

Выделяют  три формы правотворчества в  зависимости от субъектов:

      1)  непосредственное правотворчество,  то есть правотворчество народа (референдума – всенародного  голосования по наиболее важным  вопросам государственной и общественной  жизни) и некоторых других субъектов (сходы, собрания трудового коллектива и т.д.);

      2)  правотворчество государственных  органов (например парламента, правительства);

      3)   правотворчество  общественных  объединений (например профсоюзов), принятие ими уставов, других  решений нормативного характера.

      4) правотворчество отдельных должностных  лиц (например президента, министра);

      5) правотворчество органов местного  самоуправления;

      6) локальное правотворчество (например  на предприятии, в учреждении  и организации).

      Рассмотрим  некоторые из них подробнее.

      Принятие  нормативных актов  органами государства. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень, объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.

      Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных  актов обладают Государственная  Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

      К числу правотворческих органов  относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные  комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, государственные комитеты и ведомства  республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

      Государственная Дума принимает законы и постановления  по вопросам, отнесенным к ее ведению  Конституцией Российской Федерации.

      Законы  и постановления издаются как  по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных  органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

      Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

      Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными  им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных  актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы – постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

      В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской

      Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую  деятельность, – это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации.

      Издавая нормативные акты (обычно они именуются  решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение  гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

      Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

      Главным и самым распространенным видом  правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями:

• ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы;
• строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;
• последовательной сменой стадий правотворчества;
• множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;
• обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

     За последнее время во многих  государствах все большее распространение получает форма непосредственного участия народа в правотворчестве – референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

      В соответствии с Законом "О референдуме  РСФСР" решения, принятые всероссийским  референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации (ст. 1). На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

      Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной  власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

      Референдум  может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

          Правотворчество  должностных лиц. В современном российском

законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

      Правотворчеством  является лишь деятельность должностных  лиц по

подготовке  и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения  не имеют. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и т.д.

     Заключение соглашений, содержащих  обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, вившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и её субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными её членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации.