Понятие федерации. Федеративное устройство России по Конституции 1993 г.

      4 этап - апрель 1992 - 12.12.1993 - «От конфедерации к конституционной федерации» - подготовка и принятие Конституции РФ;

      5 этап - 12.12.1993 по настоящее время - «Укрепление российской государственности» - углубление и расширение межрегиональных связей в стране; начавшийся процесс десуверенизации (приведение законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ).[12]

Итак, как уже было отмечено выше, 31 марта 1992 года был подписан федеративный договор. К России присоединялись следующие республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Горный Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовская Республика, Саха (Якутия), Северо-Осетинская Республика, Тува, Удмуртия, Хакасия, Чувашская Республика[13]. Таким образом, только Татарстан и Чечня не согласились подписать договор.

В рамках подписания федеративного договора были разграничены полномочия между субъектами федерации и федеральным центром.

Федеративный договор не устранил противоречий в государственном устройстве России. Неравенство субъектов федерации сохранялось. Кроме того, наиболее развитые национально-государственные образования (Татария, Башкирия) получили право не перечислять налоги в бюджет РФ, устанавливать прямые связи с другими странами. Вскоре перестали перечислять средства в федеральный бюджет не только Татария и Башкирия, но и Чечня, Тува, Якутия. Изъявили такое и желание и другие бывшие автономные республики и области.
Это вызвало протесты со стороны краев и областей, которые не имели таких широких полномочий, обладая порой гораздо более мощным экономическим потенциалом и численностью населения. Не были гарантированы и права русских, составлявших до 85% населения страны и не имевших собственной государственности в рамках Федерации.

Началась полоса "суверенизации" краев и областей. О разработке собственной конституции объявили в Туле и Кирове. Свердловская область изъявила желание провозгласить Уральскую республику. На Дальнем Востоке предлагали воссоздать Дальневосточную республику, в Сибири - Енисейскую. Однако наибольшее беспокойство у федерального центра вызывало развитие ситуации в Татарстане и Чечне.

Избранному президентом Татарстана М. Ш. Шаймиеву удалось взять ситуацию в республике под контроль. Он оговорил особый статус Татарстана как суверенного государства и субъекта международного права, на ассоциированных правах входящего в состав Российской Федерации. В феврале 1994 г. Татарстан подписал на этих условиях договор с федеральными властями о разграничении полномочий.

Вслед за Татарстаном аналогичных условий потребовали для себя и другие национально-территориальные образования. Это еще более ослабило Россию как единое государство.

По пути отказа от заключения любых договоренностей с Центром шла лишь Чечня. Отношения с ней приобретали драматический характер, а власти все больше склонялись к силовому варианту решения "чеченской проблемы".

До лета 1994 г. федеральное правительство пыталось с помощью посредников (в том числе - Р. И. Хасбулатова) решить вопрос о присоединении Чечни к Федеративному договору и разоружении незаконных воинских формирований. Когда сделать этого так и не удалось, в ход пошли угрозы. В ответ на них 10 августа 1994 г. общенародный съезд чеченского народа в Грозном поддержал решение президента самопровозглашенной Чеченской Республики Ичкерия бывшего генерала Советской Армии Д. Дудаева об объявлении всеобщей мобилизации и начале "священной войны" с Россией за независимость.
1 декабря 1994 г. президент Ельцин предъявил Дудаеву ультиматум с требованием немедленно разоружить вооруженные отряды. В противном случае не исключалось применение силы против сепаратистов. Одновременно началось сосредоточение федеральных войск в районе Моздока.
Чеченская сторона отказалась выполнять предъявленные ей требования, после чего 10 декабря в Чечню вошли федеральные войска. Военная авиация подвергла бомбардировке столицу Чечни Грозный. В конце декабря начался штурм Грозного, принесший огромные жертвы обеим сторонам. Лишь к концу января 1995 г. федеральные войска смогли занять значительную часть города, превращенного в руины. К лету того же года повстанческие войска оказались блокированы в горных районах Чечни. В ходе боев стал обозначаться перевес федеральных войск.

Стремясь остановить военные действия, чеченские сепаратисты во главе с Ш. Басаевым захватила в Буденновске (Ставропольский край) почти 3 тыс. заложников в городской больнице. Федеральные власти были вынуждены выполнить условия террористов и сесть за стол переговоров.
Однако, как показало время, переговоры были нужны чеченской стороне не для достижения мира, а лишь для перегруппировки военных сил и начала нового этапа вооруженного противостояния. В январе 1996 г., в момент обострения военных действий, чеченцы вновь захватили заложников, на этот раз в Дагестане. Вскоре дудаевцы были вновь вытеснены в горные районы, а мятежный генерал убит. Тем не менее потери среди войск и мирного населения вынудили федеральный Центр пойти на переговоры. Но и они оказались безрезультатными.
В августе 1996 г., в канун торжественного вступления Ельцина в должность президента на второй срок, вооруженные формирования чеченцев атаковали Грозный и освободили его от федеральных войск, понесших большие потери. Президент Ельцин приказал секретарю Совета безопасности генералу А. И. Лебедю любой ценой остановить войну. В сентябре в Хасавюрте были заключены соглашения о выводе российских войск из Чечни, проведении в ней свободных выборов и моратории на решение вопроса о статусе Чечни на пять лет.
Однако летом 1999 г. война возобновилась с новой силой, когда чеченские вооруженные отряды вторглись в пределы Дагестана и попытались провозгласить здесь независимое исламское государство. Вслед за этим в ряде городов страны, в том числе и в Москве, произошли взрывы жилых домов, в результате терактов погибли сотни мирных граждан. Российские войска вновь вошли в Чечню и к весне 2000 г. взяли под контроль ее основные населенные пункты. Однако война не остановилась и приняла затяжной партизанский характер.
Война в Чечне стала крупнейшим военным столкновением на территории бывшего СССР со времен Великой Отечественной. Она обошлась россиянам в несколько миллиардов долларов и унесла жизни более 150 тыс. человек.[14]

Итак, можно сделать вывод, что в своем становление Россия испытывала большие проблемы, заключавшиеся в стремлении национальных республик получить суверенитет. Чтобы сохранить целостность, федеральному центру пришлось идти на значительные уступки республикам и даже применять силовые методы.

Но в конечном счете это привело к сохранению России как федерации, поэтому автор считает такие меры вполне обоснованными.

Теперь необходимо дать характеристику федеративному устройству России в соответствии с Конституцией 1993 года.

2.      Конституция 1993 года – основа российского федерализма

Конституция Российской Федерации (РФ) была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г, вступила в силу со дня официального опубликования и действует по настоящий момент с учетом изменений и дополнений.

Статья 1 прямо и недвусмысленно устанавливает форму государственного устройства России. «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».[15]

Как уже упоминалось выше, основа создания Российской Федерации являлся федеративный договор, поэтому справедливо говорить о договорном порядке создания федерации.

В статье 5 указывается административно-территориальное деление страны и говорится о равноправии всех субъектов между собой и во взаимоотношения с федеральным центром: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации» и далее «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».[16]

Но при этом норма части 2 статьи 5 указывает на изначальное некое неравноправие субъектов, провозглашая, что «республика (государство) имеет свою конституцию»[17], тем самым возвышая республики над остальными субъектами федерации. На то же указывают нормы статьи 66. Поэтому можно говорить о Российской Федерации как об ассиметричной по правовому статусу субъектов.

Кроме того, на основании норм статьи 5 автор делает вывод, что Российская Федерация по условиям формирования субъектов является национально-территориальной.

Итак, начальные статьи основного закона РФ провозглашают страну федерацией и указывают на ее разновидность. Но при этом федерация, чтобы получить таковой статус должна обладать признаками федерации, указанными в первой части данной работы. Эти признаки необходимо закрепить в Конституции страны.

Проанализируем Конституцию РФ по порядку признаков или требований, названных в первой части работы.

Статья 65 Конституции РФ называет все субъекты, входящие в состав России: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.[18]

Двухуровневая система органов государственной власти косвенно закрепляется нормой части 2 статьи 5, гласящей, что республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свое законодательство. Напрямую же этот признак указан в части 1 статьи 77, которая говорит: «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».[19] Поэтому можно говорить о данном требовании как соблюдающемся.

Разграничение компетенции было установлено Федеративным договором, который вошел в Конституцию РФ в виде статей 71, 72 и 73. Нормы данных статей указывают, что наиболее важные задачи государства остаются в ведении федерального центра, но при этом субъектам в их полномочия отдается широкий круг вопросов. Также говорится, что по вопросам, не относящиеся ни к ведению федерации, ни к совместному ведению, субъекты обладают все полнотой государственной власти.

Существование федеральной системы законодательства и законодательных систем субъектов федерации при наличии принципа верховенства общефедерального закона закреплено положениями статьи 76 Конституции. В ней говорится, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Но при этом введена норма, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.[20]

Таким образом, можно говорить, что РФ в полной мере обладает указанным признаком.

Далее, бикамерализм закреплен нормами Главы 5 Конституции РФ. В статьях 94 и 95 говорится, что Федеральное собрание – парламент Российской Федерации, состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.[21]

Поэтому можно сделать вывод, что федеративное устройство РФ по Конституции РФ 1993 года в полной мере соответствует принципу бикамерализма.

Принцип наличия в федерации двойного гражданство в России согласно основному закону не соблюдается, что прямо указано в статье 6, провозглашающей единство гражданства РФ.

Наличие двухканальной системы налогов установлено статьями 71, 72 и 73, а также федеральными законами от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ, вводящими в действие Налоговый кодекс Российской федерации.

Статьи 13, 14 и 15 Налогового кодекса Российской федерации прямо разделяют все налоги на федеральные, региональные и местные. Так, к федеральным налогам относятся НДС, налог на прибыль, акцизы и др., к региональным – налог на имущество организаций, транспортный налог, к местным – земельный налог и налог на имущество физических лиц.[22]

Региональные налоги регулируются законами субъектов РФ, полагаясь на положения Налогового кодекса, который устанавливает определенные рамки действий для субъектов по установлению налоговых ставок и сроков уплаты налогов.

Таким образом, справедливо утверждать, что и этот принцип соблюдается.

Касательно суверенитета, можно сказать, что носителем суверенитета РФ является народ и что он распространяется на всю территорию России. Это закреплено статьями 3 и 4 Конституции РФ.[23]  Российская Федерация построена на принципе целостности своей территории, поэтому наличие суверенитета субъектов и права выхода их из состава РФ не допускается.

Реализация права выхода субъекта (сецессии) из состава Федерации сопряжена со множеством проблем, обусловленных несовершенством правовой системы, недостаточно проработанной позицией государства по данному вопросу, отсутствием прямого запрета сецессии в законодательстве России. Вместе с тем, не отрицая демократический характер этого права, основанного на таких принципах международного права как равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, следует заметить, что реализация права сецессии в большинстве случаев противоречит интересам федерации как целостного государства и интересам всего народа федерации, угрожая нарушением исторически сложившихся экономических, семейных, культурных научно-технических и других связей, а также не только снижением уровня жизни населения, но и ослаблением государственной власти. Поэтому автор считает, что в РФ субъектам будет тяжело реализовать право выхода из состава федерации.