2. Публичное право как область власти и подчинения

 

Традиционно к отраслям публичного права относят теорию государства  и права, конституционное, административное, финансовое, уголовное право, судоустройство, уголовный процесс, равно как  и другие виды процессов, международное  публичное право, международное  гуманитарное право. При всей самостоятельности  эти отрасли как "дочерние" нуждаются в "материнской" общей  части. Ее развитие укрепляет межотраслевые  связи и позволяет решать крупные  актуальные государственно-правовые проблемы.

Публичное право как большая  правовая семья охватывает комплекс отраслей права и законодательства. Но это не механическая совокупность отраслей, а системно-структурированная  правовая целостность со своими особенностями. Ее отличает прежде всего объект воздействия, предмет регулирования.

Выделим общие признаки публичного права.

Во-первых, это публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением.

Во-вторых, высокое признание публичного интереса предъявляет особые требования к субъектам публичного права. Следуя формуле Аристотеля, государство  можно считать "публичным общением людей", в котором живет и  действует "политический человек". Оно как сложная социальная система  выступает ведущим субъектом  публично-правовых отношений - то в  целостном виде как официальный  представитель общества, то через  свои органы. Но устройство и жизнь  государства не сводятся к государственным  органам. И все же именно государственная  власть обеспечивает его признание  и жизнедеятельность.

Современная организация государственной  власти зиждется на признании принципа разделения властей. Опыт его реализации свидетельствует о немалых "издержках" вследствие явного акцента на разделенность властных структур при недооценке их взаимодействия. Отсюда и пагубная недооценка государственного управления, когда "миражи" рыночной экономики породили хаос, стихийность и неорганизованность в обществе. Часть функций государственных органов искусственно "приватизируется". И как следствие - увеличение разрыва между деятельностью официальных институтов и неформальных организаций.

Государственные органы - основные субъекты публично-правовых отношений. Вместе с  тем в публичном праве ярко выражены интересы социальных общностей - народа, нации, населения, слоев общества. Своего рода "новой публичностью" является самоуправление и такая  его разновидность, как местное  самоуправление. Предстоит освоить  статус публичных учреждений, оказывающих  различные публичные услуги.

В-третьих, для субъектов публичного права характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий¹⁰. Их решения и указания отражают повеление власти как таковой. Поэтому столь важно правильно определить и распределить властные полномочия - по "вертикали" и "горизонтали". К сожалению, на практике в статутных законах, положениях о министерствах и др. не всегда удается закрепить баланс целей, полномочий, взаимоотношений и ответственности государственных органов. Споры о компетенции требуют своих процедур.

В-четвертых, для публично-правового  регулирования характерен императивный метод, когда субъект с властными полномочиями устанавливает нормы в одностороннем порядке. Их спектр весьма широк - от норм-целей и норм-принципов до норм-заданий и санкций. Общеобязательность правовых норм задает ту или иную программу правового поведения, деятельности правообязанных субъектов и как бы определяет диапазон выбора ими вариантов правомерного поведения. И здесь важно не злоупотреблять жестко-императивными и "наказательными" нормами, а использовать весь спектр норм. Широкое применение методов договорного регулирования в конституционном и административном праве открывает для этого благоприятные возможности.

В-пятых, публичное право включает в себя основные вопросы формирования правовой системы и обеспечения  ее устойчивости.

В нашей стране, в последние годы идет ускоренное обновление правовых систем. Это - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого приходится определять, прежде всего, объекты законодательного регулирования. Тут возникает немало сложностей, связанных с неудачным выбором темы закона, его концепции и структуры, с "перекосами" в соотношении закона и подзаконного акта. Поэтому сохраняют актуальность проблемы научно обоснованной классификации правовых актов, их видов, соотношения актов между собой. Конституционные основы правовой системы предполагают и иные стабильные регуляторы.

Рамки публичного права раздвигаются за счет более широкого взаимодействия национального и международного права. Возникает новый вид "общепубличных" дел, в решении которых заинтересованы многие государства и мировое содружество в целом. Здесь уместно привлечь внимание к объектам международно-правового регулирования публичных отношений, к более глубокому анализу деятельности межгосударственных объединений и институтов, к соотношению норм международного и национального публичного права, к развитию сравнительного правоведения в публичной сфере.

В-шестых, публичное право устанавливает  механизм и процедуры юридической  защиты всех субъектов права. Самые  актуальные вопросы сегодня - изменение  и развитие законов во всех ветвях судебной власти и процессуальных кодексов о видах судопроизводства. Из возникающих коллизий рождается коллизионное право. Оно приобретает признаки самостоятельной отрасли и даже небольшой семьи, примыкающей к публичному праву¹¹.

Все вышеназванные признаки публичного права концентрируются в осуществляемом с его помощью комплексном  и системном публично-правовом регулировании.

Поскольку публичное право есть системно-структурированное единство отраслей права, постольку и оказываемое  им воздействие должно быть комплексным. Отдельные или многие нормы одной  отрасли не могут дать полного  эффекта, хотя и для этого надо прилагать максимум усилий. К тому же границы отраслей меняются, и  наряду с традиционными объектами  регулирования появляются новые. К  некоторым "подключаются" другие отрасли, что и служит объяснением  динамики регулируемых сфер. Подтверждается это следующим.

Существенным образом меняются объекты конституционного регулирования  и система конституционного права. Традиционно оно развивалось  в рамках структуры действующей  Конституции и даже применительно  к ее главам. Государствоведческий и институциональный аспекты  были очевидны. Ныне же, по нашему мнению, конституционное право расширяет  свои горизонты.

Во-первых, оно устанавливает основы экономического, политического и  социального строя, международных  отношений. Конституционные начала экономики (формы собственности  и др.) становятся мощными регуляторами.

Во-вторых, более полно выявляется потенциал Конституции как ядра правовой системы. А влияние конституционного права на другие отрасли права  становится все более сильным, хотя здесь есть свои противоречия.

Осью публичного права выступает  административное право, система которого, объекты и методы регулирования  претерпевают ныне серьезные изменения. Традиционный "запретительно-наказательный" элемент отрасли явно теряет свое значение и возрастает роль ее четырех главных функций. Это - государственное управление, это - государственное регулирование, это - легализация, это - контроль и надзор. Масштабы первой из них меняются, вторая - увеличивается, третья - появляется и расширяется, четвертая - сохраняется. Баланс этих функций пока не вполне сложился, чему препятствуют устаревшие взгляды на систему и содержание данной отрасли.

В семью публичного права входит финансовое право, которое пока развито  довольно плохо. Не вполне ясны его  подотрасли и основные институты¹².

В бюджетном праве, как подотрасли, остро ощущается необходимость эффективного регулирования системы бюджетов разных уровней и межбюджетных отношений, упорядочения распределения долей регулирующих федеральных налогов, государственных финансовых нормативов, взаимной ответственности Федерации и ее субъектов, принятия мер стимулирования доходной части бюджетов и строгого финансового контроля. Изъяны и недоработки в данной сфере ощущаются весьма остро.

Первые налоговые законы появились  столь стремительно (их было двадцать), что в них нельзя не заметить следы  ведомственных налоговых инструкций. Налоговый кодекс, на мой взгляд, сделан не вполне корректно по форме, а подотрасль не вполне сформировалась. Есть "пересечение" с таможенным правом.

Активно развивается система судебной власти, "право правосудия", можно  сказать. Здесь появилось много  новых моментов. Небезынтересна постановка вопроса о формировании общего процессуального  права. Вообще в нашем законодательстве много материальных, но очень мало процессуальных норм.

По-прежнему актуален блок уголовного права и процесса, поскольку защитные меры нужны для обеспечения правового  порядка в стране. В УК РФ и УПК РФ полнее отражены нормативные явления "позитивных отраслей" и соответственно новые составы и институты.

Есть отрасли с большой долей  публично-правовых институтов и норм - трудовое право, экологическое право  и др. И это требует более  четкой их систематики, поскольку в  противном случае политические страсти  могут "смести" отдельные институты.

Международное право и, прежде всего, международное публичное право тоже находится "под крышей" публичного права. Это объясняется новым соотношением национального и международного права. Их взаимовлияние стало мощнейшим фактором. Не случайно система международного права шире отражает дифференциацию отраслей национального права.

Все вышесказанное позволяет сделать  общий вывод - происходят заметные изменения  объектов регулирования отраслей публичного права и соответственно их системы.

Для эффективного применения методов  публично-правового регулирования  важен комплексный подход. Именно согласованное использование методов  разных отраслей публичного права дает наибольшие социально-экономические  результаты. С одной стороны, это  обеспечивает их концентрацию применительно  к тем или иным объектам воздействия, а с другой стороны, гибкое использование  с учетом меняющихся ситуаций. Выбор "набора" методов - дело весьма сложное. В данной связи выделим ряд  правовых композиций.

Во-первых, важнейшее значение имеет  сочетание норм конституционного права  и норм других отраслей права, когда  первые служат нормативным ориентиром. Достигаемое совмещенное действие норм предотвращает юридические  коллизии¹³.