Основы европейского права

     Среди правовых актов ЕС следует выделить Положение о бюджете от 25 июня 2002 г., Решение Совета о системе собственных средств от 29 сентября 1988 г., а также бюджетные соглашения между институтами ЕС.

     Начиная с 1988 г. Парламент, Совет и Комиссия заключают соглашения о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетного процесса. Предметом соглашений является распределение компетенций и организация взаимодействия институтов ЕС в бюджетном процессе. Особое значение межинституциональных соглашений состоит в том, что они создают нормы бюджетного права ЕС и тем самым восполняют пробелы в первичном праве. В рамках межинституционального диалога были приняты многие решения, на основе которых сформировалась современная бюджетная система ЕС, в частности о классификации обязательных и необязательных бюджетных средств, введении новых форм взаимодействия институтов в процессе разработки и принятия бюджета, создании механизма сдерживания роста расходов на сельское хозяйство, принятии рабочего календарного плана составления и утверждения бюджета (так называемый прагматический план), поддержании бюджетной дисциплины и др.

       Статья 10 Договора о Сообществах содержит принципиальное положение о том, что ЕС обеспечивает себя финансовыми средствами, которые требуются для достижения его целей и проведения его политики. Эта норма провозглашает финансовую автономию ЕС, но не дает ему полномочий на получение новых средств путем установления налогов или каким-либо иным образом. Решения о системе собственных средств принимаются Советом по предложению Комиссии по получении заключения Парламента. Государства-члены по рекомендации Совета приводят национальное законодательство в соответствие с этим решением. Выражение «собственные средства» используется в ст. 269 Договора как собирательное обозначение ряда источников финансирования бюджета ЕС. Принципиальное положение, характеризующее собственные средства, состоит в том, что их установление и регулирование относится к компетенции ЕС.

       Поскольку система собственных средств затрагивает финансы государств-членов, установлен особый порядок вступления соответствующих решений в силу после их одобрения всеми государствами-членами.

       Структура собственных средств:

             1) отчисления, премии, дополнительные и компенсационные платежи, а также иные платежи, взимаемые с товарооборота с третьими странами в рамках общей сельскохозяйственной политики;

             2) таможенные пошлины Единого  таможенного тарифа, другие аналогичные  таможенные платежи, взимаемые с товарооборота с третьими странами, а также таможенные пошлины на товары номенклатуры ЕОУС;

             3) отчисления от поступлений национальных  налогов на добавленную стоимость;

             4) процентные отчисления от величины  валового общественного продукта;

             5) прочие собственные средства (налог  на жалованье персонала, процентный  доход от капитала, полученные  взносы на осуществление программ, штрафы и др.).

             В ст. 272 Договора проводится различие  между обязательными и необязательными расходами. Это разделение объясняется в первую очередь политическими причинами и связано с распределением бюджетных полномочий между институтами ЕС. Обязательные расходы утверждаются Советом, необязательные – Парламентом. Последний имеет возможность в определенных пределах увеличить по сравнению с предшествующим годом размер необязательных расходов путем соответствующего изменения представленного Советом плана бюджета.

       В связи с изменением процедуры  утверждения бюджета и перераспределением полномочий Парламента и Совета в бюджетной сфере после вступления в силу Конституции ЕС отпадает различие в утверждении отдельных видов расходов, поскольку в соответствии с Конституцией ЕС Парламент наделяется  полномочиями  по  окончательному утверждению  всех расходов. Соответственно, в Конституции ЕС разделение на обязательные и необязательные расходы не проводится.

       Бюджетный процесс представляет собой последовательность отдельных этапов разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. В нем участвуют Совет и Парламент, образующие в совокупности бюджетный орган ЕС, Комиссия, а также Счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль.

       Рассмотрение  бюджетного процесса требует изучения бюджетных принципов ЕС, играющих важную роль на всех его стадиях:

       1. Принцип полноты и единства бюджета (ч. 1 ст. 268 Договора, ст. 4, 5 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Он заключается в сведении всех запланированных доходов и расходов в единый бюджетный план.

       2. Принцип совокупного покрытия (универсальности), согласно которому доходы используются для покрытия общего объема расходов (ст. 17 Положения о бюджете). Целевое назначение доходных источников не допускается, равно как и увязка планируемых расходов с получением определенных доходов. Действие данного принципа обеспечивает, помимо прочего, ликвидность расходов, поскольку финансирование отдельных мероприятий не требует наличия особого источника средств. Следствием данного принципа является отражение доходов и расходов в бюджете в полном объеме; их сальдирование по общему правилу не допускается.

       3. Принцип временной специализации и ежегодности. В соответствии с этим принципом производится распределение бюджетных средств во времени по бюджетным периодам; расходование средств допускается только в пределах соответствующего периода (ч. 1 ст. 271 Договора, гл. 1 Положения о бюджете). Он распространяется также на многолетнее финансовое планирование. Бюджетный период в ЕС ограничен сроком в один календарный год с 1 января по 31 декабря. Финансовый год Европейского фонда гарантий и компенсаций сельскому хозяйству установлен в соответствии с сезонным характером аграрного производства с 15 октября первого по 14 октября последующего года.

       Допускается перенос средств (кроме расходов на персонал) из одного бюджетного года на последующий (ч. 2 ст. 271 Договора, ч. 1 ст. Ш-403 Конституции ЕС) и предварительное совершение некоторых расходов фонда компенсаций и гарантий сельскому хозяйству в году, предшествовавшем их утверждению (ст. 149, 152 Положения о бюджете).

       Исключение  из принципа универсальности предусмотрено для средств, перечисляемых государствами-членами на осуществление программ научных исследований, штрафов за превышение допустимого дефицита национальных бюджетов, страховых выплат, доходов от сдачи в наем недвижимости и др. (ст. 18 Положения о бюджете).

       4. Принцип сбалансированности. Он предусматривает, что совокупные размеры доходов и расходов бюджета ЕС должны соответствовать друг другу (ст. 14 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Дефицит бюджета может быть покрыт посредством перераспределения средств между различными позициями бюджетного плана либо привлечения дополнительных финансовых источников; получение с этой целью кредитных ресурсов не допускается. Профицит подлежит переносу в план доходов бюджета следующего года. При возникновении дефицита должны быть перераспределены запланированные бюджетные средства или изысканы новые. Для восстановления нарушенного баланса доходов и расходов может быть принят дополнительный бюджет или проведена коррекция текущего.

       5. Принцип предметной специализации. В соответствии с этим принципом происходит распределение средств по отдельным разделам бюджетного плана. В бюджете доходы классифицируются по источникам, а расходы — по целевому назначению. Такое предметное распределение бюджетных средств обеспечивает ясность и доступность данных бюджетного плана.

       6. Принцип предварительности. Доходы и расходы бюджета подлежат предварительному (т. е. до наступления следующего финансового года) планированию и утверждению (ст. 268, 272, 273 Договора, ст. Ш-404 Конституции ЕС). Исключение составляют коррекция бюджетного плана или принятие дополнительного бюджета, что может быть необходимо для предотвращения бюджетного дисбаланса при существенном изменении финансовой ситуации. Если бюджетный план не будет принят до начала нового бюджетного года, в действие вступает правило,  ограничивающее величину ежемесячных расходов 1/12 средств бюджета предшествующего года.

       7. Принцип единой волюты. Составление общего бюджета ЕС в каждой из валют государств-членов повлекло бы за собой непреодолимые трудности и полностью парализовало бы бюджетный процесс. Поэтому изначально была ясна необходимость использования только одной единицы исчисления. До 1961 г. таковой являлся бельгийской франк, после — золотой эквивалент. Дальнейшим шагом стал переход с 1978 г. на условную единицу ЭРЕ, основанную на корзине национальных валют государств ЕЭС. С 1981 по 1998 г. применялась расчетная единица ЭКЮ.

       Начиная с 1999 г. часть государств — членов ЕС ввела единую валюту — евро. В соответствии с Регламентом Совета от 17 июня 1997 г. все указания на ЭКЮ должны были быть заменены на евро, которое с 1999 г. стало единицей, в которой осуществляется планирование всех доходов и расходов бюджета ЕС.

       8. Принцип бюджетной дисциплины. С заключением Маастрихтского договора данный принцип занял заметное место в иерархии норм европейского финансового права. Статья 270 Договора устанавливает, что Комиссия не вправе вносить проекты актов, издавать инструкции по их применению или совершать иные действия, если они могут иметь существенные последствия для бюджета ЕС (например, привести к повышению уровня расходов или уменьшению доходных поступлений), без того,  чтобы гарантировать их финансирование в пределах имеющихся собственных средств.

       9. Принцип эффективности и экономности. В настоящее время он закреплен в нормах ст. 248 Договора о ЕС, а также ст. 27, 28 Положения о бюджете. Требование эффективности состоит в обеспечении оптимального соотношения между заданными результатами и используемыми для их достижения финансовыми средствами. Эффективность может достигаться двумя путями: минимизацией расходов на получение определенного результата или достижением наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. Эффективности использования средств сопутствует экономность их расходования, которая заключается в ограничении до минимального объема выделяемых бюджетных средств, необходимых для выполнения установленных задач.

       10. Принцип гласности. Положение о бюджете (ст. 29, 30) предписывает публикацию в Официальном вестнике ЕС бюджетного проекта с планом предоставления и получения кредитов, а также годовых отчетов об исполнении бюджета ЕС и бюджета гарантийного фонда внешнеполитических мероприятий, финансовых отчетов институтов ЕС и др.

       Процесс разработки и принятия бюджета начинается 1 сентября и завершается 31 декабря  года, предшествующего бюджетному. Для каждого этапа правом ЕС определены сроки, обязательные для бюджетного органа.

       Этапы бюджетного процесса:

             1) разработка предварительного проекта. Бюджетный процесс начинается с представления органами и службами смет их расходов и поступлений. Комиссия составляет на их основе предварительный проект бюджета;

             2) утверждение проекта бюджета.  Предварительный проект бюджета с сопроводительными материалами должен быть представлен Совету. Одновременно проект представляется Парламенту. По окончании консультаций Совет квалифицированным большинством голосов принимает решение об утверждении проекта предварительного бюджета. Принятый Советом проект бюджета направляется Парламенту для рассмотрения в первом чтении. Бюджет может быть окончательно утвержден уже в первом чтении, если Парламент одобрит его в течение 45 дней.

     Перспективные финансовые прогнозы имеют характер рамочного плана и определяют структуру и лимиты расходов ЕС на несколько лет вперед. Финансовый прогноз не является многолетним бюджетным проектом, но служит основой для составления годового бюджета. Комиссия ежегодно корректирует финансовый прогноз с учетом изменения уровня цен и показателей валового общественного продукта. Финансовые прогнозы разрабатываются Комиссией и принимаются Парламентом, Советом и Комиссией в форме межинституционального соглашения.

             Прогноз составляется с учетом  необходимости содействия развитию экономики в странах ЕС, а также интеграции новых членов ЕС. Перспективы развития бюджетного права ЕС изложены в докладах Комиссии. В них также анализируется существующая финансовая система и рассматриваются возможные пути ее совершенствования. Комиссия исходит из необходимости обеспечения финансовой автономии ЕС, прозрачности бюджета, эффективности использования бюджетных средств.

              Основные направления реформы  бюджета ЕС:

             а)  упрощение системы собственных средств – может быть достигнуто посредством отказа от традиционных источников (таможенных пошлин и аграрных отчислений), совершенствования поступлений НДС и повышения роли отчислений от величины валового общественного продукта. Доходы от налоговых пошлин, отчислений за сахар и изоглюкозу, аграрных отчислений относительно невелики, и их значение как источника финансирования бюджета ЕС неизменно снижается. Поэтому ЕС мог бы постепенно отказаться от поступлений из традиционных источников и передать их государствам-членам. Система НДС может быть изменена путем установления долгосрочной твердой квоты отчислений в бюджет ЕС. Более радикальное предложение состоит во введении системы собственных средств, основанной исключительно на отчислениях от величины валового общественного продукта. Возражения против этого вызваны тем, что такое решение хотя и отвечает критериям справедливости распределения финансового бремени и прозрачности бюджета, но приведет к существенному сокращению финансовой автономии ЕС;