Органы при Президенте РФ

Активное использование Президентом своих полномочий и дозво­ленных законом средств политического, правового и общественного воздействия в этом направлении является главной гарантией действия Конституции.

Л. А. Окуньков в своей монографии совершенно справед­ливо замечает, что в Конституции (ни буквально, ни по смыслу) не гово­рится о верховном контроле Президента. Более того, как показывает отече­ственная и зарубежная практика, на федеральном уровне факты вторжения в компетенцию государственных органов более типичны для Президента, чем для

_________________

1Окуньков Л.А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство Под ред. Тихомирова. — М., 1999.

правительства и парламента. Будучи главой государства, Президент представляет Российскую Фе­дерацию внутри страны и в международных отношениях. Именно в этом качестве Президент обеспечивает устойчивость и преемственность механизма государственной власти, координацию и взаимодействие всех органов государственной власти. Президент «призван цементиро­вать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государствен­ной власти»1. Как глава государства Президент определяет основные на­правления внутренней и внешней политики, имеющее значение не толь­ко для исполнительной власти, но и для органов, представляющих дру­гие ветви власти.

Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффек­тивности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не втор­гаясь в прерогативы парламента»[3].

«Среди многочисленных указов и распоряжений Президента, приня­тых в последние годы, — пишет Л.А. Окуньков, — крайне мало реше­ний, которые содержат предписания в адрес конкретных органов власти, нарушивших Конституцию России, и в которых содержится принципи­альная оценка допущенных нарушений. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, Президент должен принимать все необходимые меры по ее соблюдению и обеспечению верховенства (высшей юридиче­ской силы) на территории России. Однако в течение более двух лет со времени вступления в силу Конституции действенных мер по приведе­нию в соответствие с ней конституций и уставов субъектов Федерации не принималось.

Заключение договоров о разграничении полномочий между Россий­ской Федерацией и республиками, входящими в ее состав, не решало про­блемы, так как после подписания договоров большинство республик не привели в соответствие с федеральной Конституцией некоторые положе­ния своих конституций. Со стороны Президента не было ни одного запроса в  Конституционный  Суд о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных поло­жений упомянутых актов ряда республик и некоторых других субъектов Федерации, хотя о них хорошо известно властным структурам и широкой юридической общественности.

Лишь 5 октября 1995 г. был издан Указ по вопросу обеспечения соот­ветствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нор­мативных актов краев, областей и других субъектов Федерации Конститу­ции Российской Федерации и федеральным законам1. Признавая недопус­тимым нарушение Конституции и федеральных законов органами государ­ственной власти субъектов Федерации при разработке и принятии ими нормативных правовых актов, Президент предложил этим органам устра­нить имеющиеся противоречия с положениями Конституции и федераль­ными законами. Можно предположить, что при невыполнении этого пред­писания упомянутыми органами Президент обратится в Конституционный Суд с конкретными запросами по поводу тех положений конституций, за­конов и иных актов, которые до сих пор не приведены в соответствие с фе­деральной Конституцией. Пока таких обращений Президента в Конститу­ционный Суд не было.

Нельзя не обратить внимания на запоздалость предписаний этого Ука­за о неукоснительном соблюдении положений Конституции при подготов­ке и принятии основополагающих правовых актов субъектов Федерации. Как известно, большинство конституций и уставов в регионах уже приня­ты. Особенно актуален и безотлагателен пересмотр тех из них, где имеют­ся положения, не согласующиеся с основами конституционного строя Рос­сийской Федерации, ее государственной целостностью, единством систе­мы государственной власти, равноправием граждан и другими конститу­ционными принципами»1.

___________________

1Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практи¬ка- — М.,1996. С.104—105.

§ 1.3 Полномочия Президента РФ по формированию  государственных органов

Полномочия Президента по формированию органов  государственной власти регулируются в двух основных формах:

а) Президент в пределах своей компетенции со­здает новые или упраздняет уже имеющиеся ор­ганы государственной власти

б) Президент в пределах своей компетенции назначает или участвует в назначении, а также освобождает или участвует в освобождении соответ­ствующих должностных лиц.

Полномочия Президента в области кадровой политики относятся к чис­лу важнейших полномочий главы государства, позволяют ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах государственных орга­нов свою команду. Но кроме того следует иметь в виду, что Конституция не отдает право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Не­которые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие — по представлению или после консультации с соответствующими федеральными государственными ор­ганами, или по их предложению.

Основные полномочия Президента РФ в области кадровой политики закреплены в ст. 83 Конституции РФ. Президент с согласия Государст­венной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Согласие Государственной Думы дается в форме постановления, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Данное  Государственной Думой согласие на назначение конкретного лица Председателем Правительства не связано сроком полномочий Думы и дей­ствует до тех пор, пока Правительство либо не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента РФ, либо пока оно не уйдет в отставку по решению Президента.

После вступления в должность или после отставки Правительства Пре­зидент вносит предложение о кандидатуре Председателя Правительства не позднее двухнедельного срока. Если предложенная Президентом кандида­тура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели (ст. 111 и 117 Конституции). Это направлено на то, чтобы Правительство как носитель исполнительной власти в стране действовало практически без сколько-нибудь продолжи­тельных интервалов.

В соответствии со ст. 83 Конституции Президент принимает реше­ние об отставке Правительства Российской Федерации. При этом, если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Госу­дарственной Думы, то решение об отставке Правительства принимается Президентом самостоятельно.

Президент назначает на должность и освобождает от должности за­местителей Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 83). Условием реализации этого правомочия является то, что ука­занное назначение на должности н освобождение от них производится «по предложению Председателя Правительства», причем не оговарива­ется, в каком порядке и в какой форме это предложение делается, хотя, по нашему мнению, эти процедуры следовало бы закрепить законодательно, что позволило бы избегать случайных, неоправданных назначений на столь высокие должности.

Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции РФ представ­ляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Су* да Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской!« Федерации, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении! от должности Генерального прокурора Российской Федерации.

Что же касается судей других федеральных судов, то они назначаются непосредственно Президентом РФ.

В п. «г» ч. 1 ст. 83 Конституции РФ,  сказано, что Президент Российской Федерации «представляет Госу­дарственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председате­ля Центрального банка Российской Федерации; ставит вопрос перед Госу­дарственной Думой об освобождении от должности Председателя Цент­рального банка Российской Федерации».

Такой порядок назначения и освобождения Председателя Государст­венного банка РФ обеспечивает независимость Центрального банка Рос­сии от других органов государственной власти.

Президент назначает и освобождает высшее командование Воору­женных Сил России, так как Президент по должности является Вер­ховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Фе­дерации.

Президент России назначает и отзывает после консультаций с соот­ветствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Со­брания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Согласно той же ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;

формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

назначает и освобождает полномочных представителей Президен­та Российской Федерации.

Значительное число должностных лиц, указанных в ст. 83 Конституции (так же как и судьи «других федеральных судов»), назначаются и освобож­даются от должности лично Президентом Российской Федерации.

Что же касается работников аппарата Администрации Президента, Со­вета Безопасности РФ, вновь созданного Государственного Совета РФ. то естественно, что абсолютное большинство из них назначается и освобож­дается не Президентом, а руководителями аппаратов этих государствен­ных органов.

§ 2.3 Полномочия Президента  в области обороны и безопасности.

Организация обороны страны, обеспечение ее безопасности — одна из главных функций главы государства.

Здесь Президент не только принимает конкретные, оперативные меры и обеспечивает согласо­ванное функционирование всех органов. Его

прямая обязанность, и об этом, произнося присягу, Президент клянется на­роду — «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целост­ность государства» (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ).

Присяга отнюдь не чисто символический акт вступления в должность. Во многих странах нарушение Президентом присяги народу может по­влечь ответственность в виде отрешения от должности[4].

Конкретные полномочия Президента в организации обороны страны и обеспечении ее безопасности весьма обширны и разнообразны. Конститу­ция определяет их, как правило, в общем виде, а дальнейшая конкретиза­ция осуществляется федеральными законами и указами Президента.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ст. 87 Конституции). Согласно Закону об обороне он утверждает концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и на­копления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.

Президент, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской Федерации.

Президент РФ в соответствии с пунктом «ж» ст. 83 Конституции РФ и Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» формирует и возглав­ляет Совет Безопасности. Согласно утвержденному Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. (в редакции Указа Президента РФ от 15 ноября 1999 г.) Положению о Совете Безопасности Российской Федерации, этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, про­ведение единой государственной политики в области обеспечения безо­пасности. Этот орган призван обеспечивать условия для реализации Пре­зидентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, ее независимости и Государственной целостности.

§ 3.3.Полномочия Президента РФ  в области  внешней политике.

    В соответствии с Конституцией РФ Президент  России не только определяет основные направления внешней политики государства ( 3 ст. 80), но также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86).

Осуществляя внешнеполитический курс, Президент устанавливает прямые контакты с главами других государств (в частности, путем госу­дарственных визитов в зарубежные страны, приема глав зарубежных госу­дарств в своей стране, переговоров с ними, определения взаимных интере­сов, установления сотрудничества, посещения влиятельных международ­ных организаций и выступления в их центрах), систематически ведет пря­мые телефонные переговоры с главами государств и премьер-министрами некоторых сопредельных стран и других государств, участвует лично в важнейших международных совещаниях и т.п.

Президент полномочен вести переговоры и подписывать междуна­родные договоры как глава государства, представляющий Российскую Федерацию в международных отношениях. Это соответствует междуна­родному обычаю, в соответствии с которым за главой государства при­знается право осуществлять свои конституционные полномочия, в част­ности вести переговоры, заключать соглашения и договоры на террито­рии как своей страны, так и иностранного государства при временном на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специ­альных полномочиях, поскольку он ими обладает по занимаемой им должности.

Президент подписывает также ратификационные грамоты, т.е. доку­менты, свидетельствующие об утверждении федеральным законом между­народного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами, если же договор1 многосторонний, то его участники сдают все ратификационные грамоту одному из участников договора — депозитарию. Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Эта процедура нередко со­провождается обменом мнениями по вопросам, имеющим существенное политическое значение, и потому не может считаться, как об этом иногда говорят, чисто протокольной. Ратификационная грамота направляется гла­вой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что ука­занное в ней лицо, т.е. дипломатический представитель, представляет ин­тересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить. Направление отзывной грамоты означает прекращение полномо­чий указанного в ней лица.