Общая характеристика государственного усторойства

     Линейная  структура проста, в ней четко  определены каналы движения информации и линии власти; она облегчает  контроль, укрепляет единоначалие, создает возможности для интеграции действий исполнителей, повышает у  руководителей чувство ответственности.

     В наиболее рафинированном виде линейная организация существует в небольших  структурах, в армии. Так, ст. 15 Устава внутренней службы Вооруженных Сил СССР гласит: «Приказания отдаются, как правило, в порядке подчиненности. При крайней необходимости старший начальник может отдать приказания подчиненному, минуя его непосредственного начальника». А в ст. 94 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии сказано: «Мастер... является полноправным руководителем и непосредственным организатором производства и труда... Все указания на рабочие места даются мастером».

     По  мере роста числа объектов управления и усложнения социальных связей обнаруживаются негативные моменты линейной организации: отсутствие специализации в управлении, недостаточное использование знаний специалистов. Линейный руководитель несет ответственность за непосредственные результаты работы, вынужден решать массу текущих дел, поэтому он больше внимания уделяет функционированию системы, чем ее развитию. Концентрация власти и ответственности при большом объеме дел влечет волокиту, загруженность руководителей оперативными делами и недостаточное внимание к решению перспективных вопросов. Поскольку руководитель большой организации не может быть специалистом по всем вопросам управления, в каждом случае изучать и анализировать всю информацию, он сталкивается с альтернативой: решать вопросы, полагаясь на свои знания, опыт, интуицию, либо подписывать проекты, разработанные подчиненными. Линейная система в какой-то мере способствует росту бюрократических извращений, режиму личной власти, усиливает зависимость эффективности работы организации от личных качеств руководителя, т. е. от субъективных моментов.

     Линейный  руководитель несет полную ответственность  за конечные результаты работы. А это  подчас порождает стремление добиваться выполнения плана любой ценой, невнимание к интересам иных систем (местничество, ведомственность и т. д.). Недостатки чисто линейной системы преодолеваются частично за счет ее внутренних возможностей: создания и расширения институтов заместителей и первых заместителей, новых линейных единиц, но это увеличивает число звеньев управления, усложняет решение проблем и т. д.

     Функциональные  системы способствуют специализации  управленческого труда, более квалифицированному решению вопросов, унификации процедур. Функционализм повышает авторитет  знаний, внимание к перспективным, сложным вопросам. Но в то же время наделение функциональных структурных единиц аппарата властными полномочиями порождает многоначалие и сопутствующее ему ослабление ответственности, стремление обеспечить приоритет данной функции, некомплексный подход к управлению.

     Функционализм наиболее пригоден там, где основное внимание должно уделяться анализу  тенденций, выбору альтернатив, решению  перспективных вопросов, где есть максимальные возможности для унификации действий путем нормативного регулирования, методического руководства. Иными словами, функционализм наиболее пригоден на самых высших уровнях управления. Если мы возьмем существующую структуру аппарата государственного управления, то обнаружим весьма сильные функциональные начала, а анализ его истории позволяет выявить тенденцию к усилению функционализма.

     В числе обстоятельств, детерминирующих  усиление функциональных начал, наиболее существенными являются следующие: 1) усложнение решаемых системой задач; 2) усложнение структуры системы; 3) децентрализация оперативных полномочий. Будучи тесно связанными, эти факторы отражают закономерные тенденции развития аппарата управления социалистического государства, а поэтому рост функционализма в управлении закономерен.

     Учет  достоинств и недостатков линейных и функциональных начал, умелый подход к их возможностям, их рациональное комбинирование – важное условие оптимальной структуризации аппарата. В настоящее время наблюдается следующая закономерность в сочетании этих принципов разделения управленческого труда – чем выше уровень управления, тем больше используются функциональные начала, тем шире полномочия функциональных звеньев.

     В то же время линейное начало, в последнее  время потесненное функциональным, преобладает в аппарате государственного управления. И чаще всего оно проявляется в виде отраслевого и территориального управления. Опыт организации социалистического хозяйства позволяет выявить следующее.

     Отраслевая (линейно-отраслевая) структура создает  наиболее благоприятные возможности  для квалифицированного руководства производственной деятельностью, сближения науки и практики, ускорения научно-технического прогресса, лучшего использования специалистов. Но она затрудняет комплексное использование местных ресурсов, рациональное освоение регионов, объединение вспомогательных производств, образование единой системы обслуживания. Кроме того, возникают благоприятные условия для появления ведомственной ограниченности.

     Территориальные (линейно-территориальные) структуры  благоприятствуют комплексному использованию ресурсных и производственных возможностей регионов, созданию интегрированных систем обслуживания (транспортного, коммунального и т. д.). Среди негативных моментов необходимо назвать отсутствие квалифицированного руководства, трудности в осуществлении научно-технического прогресса, проведении единой технической политики в отраслях. К тому же территориальная структура благоприятствует развитию местничества.

     Достоинства отраслевых и недостатки территориальных  структур, и наоборот, достоинства  территориальных и недостатки отраслевых совпадают. Поэтому в линейных системах нужно разумно комбинировать отраслевые и территориальные начала с учетом конкретной ситуации, чтобы максимально использовать преимущества первого и второго и нейтрализовать их недостатки.

     Глава 2. СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВА

2.1. СОСТАВЛЯЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВА. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

       Под государственным устройством понимается внутритерриториальная организация государства. В настоящее время встречаются следующие формы государственного устройства:  

Унитарное государство - единое государственное  образование, разделенное на административно-территориальные  единицы, имеющие одинаковый юридический  статус и не обладающие политической самостоятельностью. Унитарное государство  характеризуется следующими признаками: оно предполагает единые, общие для всей страны высшие исполнительные, представительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами; на его территории действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство; его составные части (области, департаменты, округа, провинции) государственным суверенитетом не обладают; унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию; все внешние межгосударственные отношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене; имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.  

Федерация - союзное государство, в которое входят составные единицы (республики, земли, штаты), наделенные определенными правами, сопоставимыми с правами центра. Для федерации характерно: верховная исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам; субъекты федерации имеют право принятия собственной конституции, имеют свои высшие исполнительные, законодательные и судебные органы; наличие двух уровней власти (федеральной и республиканской); субъект федерации лишен права самостоятельного выхода из состава федерации; наличие двойной правовой системы, двухпалатного парламента, представляющего попалатно интересы субъектов федерации и общенациональные интересы в целом. В российском парламенте это Совет федерации и Государственная Дума; основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные федеральные органы        

Территориальная федерация  характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований.     

Конфедерация - государственное правовое объединение (союз) юридически независимых государств. Цель подобного объединения - проведение единой политики, решение совместных задач в области экономики, обороны, транспорта. Конфедерация характеризуется следующими чертами: она не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов; не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета; сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе; государства могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

2.2. СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО  

Правовое  государство - многомерное развивающееся явление. В ходе общественного прогресса оно приобретает новые свойства, наполняется новым содержанием, соответствующим конкретным условиям существования общества и уровню его развития. Непреходящим общим началом любого правового государства является его связанность правом. Правовое государство - это такая форма организации и деятельности государственной власти, которая строится во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями на основе норм права. При этом право играет приоритетную роль лишь в том случае, если оно выступает мерой свободы всех и каждого, если действующие законы реально служат интересам народа и государства, а их реализация является воплощением справедливости. Развитое законодательство еще не свидетельствует о наличии в обществе правовой государственности. Недавний опыт показывает, что в тоталитарных государствах регулярно издавались правовые акты, обеспечивалась их жесткая реализация, но такое правовое регулирование являлось антиподом правового государства.     

Экономической основой правового государства являются производственные отношения, базирующиеся на многоукладности, на различных формах собственности (государственной, коллективной, арендной, частной, акционерной, кооперативной и других) как равноправных и в одинаковой мере защищенных юридически. В правовом государстве собственность принадлежит непосредственно производителям и потребителям материальных благ; индивидуальный производитель выступает как собственник продуктов своего личного труда. Правовое начало государственности реализуется только при наличии самостоятельности и свободы собственности, которые экономически обеспечивают господство права, равенство участников производственных отношений, постоянный рост благосостояния общества и его саморазвитие.     

Социальную  основу правового государства составляет саморегулирующееся гражданское общество, которое объединяет свободных граждан - носителей общественного прогресса. В центре внимания такого государства находится человек, его разнообразные интересы. Через систему социальных институтов, общественных связей создаются необходимые условия для реализации каждым гражданином своих творческих, трудовых возможностей, обеспечивается плюрализм мнений, личные права и свободы. Переход от тоталитарных методов управления к правовой государственности связан с резкой переориентацией социальной деятельности государства, с отказом от приоритета «обезличенного» производства над социально-экономическими, политическими и духовными интересами граждан. Прочная социальная основа государства предопределяет стабильность его правовых устоев. Правовое государство - это одновременно и социальное государство.     

Нравственную  основу правового государства образуют общечеловеческие принципы гуманизма  и справедливости, равенства и  свободы личности, ее чести и достоинства. Режим правовой государственности реально утверждает высшие нравственные ценности человека, обеспечивает их определяющую роль в жизни общества, исключает произвол и насилие над личностью. Конкретно это выражается в демократических методах государственного управления, справедливости правосудия, в приоритете прав и свобод личности во взаимоотношениях с государством, защите прав меньшинства, терпимости к различным религиозным воззрениям и т.п. Духовная насыщенность государственной жизни в значительной степени определяет нравственную зрелость общества в целом, уровень его цивилизованности, гуманизм в социально-экономических и политических отношениях.     

Правовое  государство - это суверенное государство, которое концентрирует в себе суверенитет народа, наций и народностей, населяющих страну. Осуществляя верховенство, всеобщность, полноту и исключительность власти, такое государство обеспечивает свободу общественных отношений, основанных на началах справедливости, для всех без исключения граждан. Принуждение в правовом государстве осуществляется на основе права. Принуждение, будучи важным показателем государственного суверенитета, ограничено правом, исключает беззаконие и произвол. Государство применяет силу в разумных (правовых) рамках и только в тех случаях, когда нарушается его суверенитет, интересы его граждан. Оно ограничивает свободу отдельного человека, если его поведение угрожает свободе других людей.