Общая характеристика государственного усторойства

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СОДЕРЖАНИЕ

                                                                

      Введение

     Глава 1. Теоретический анализ структуры 

     государственного  управления                 4

1. Организационая структура государственного управления   4
2. Организационные структуры в истории государственного управления                             6

     Глава 2. Содержание государства               22

     2.1. Составляющие элементы государства. Формы государственного устройства                    22

     2.2. Современное правовое государство              24

     Заключение                32

     Список  литературы                 34 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                              ВВЕДЕНИЕ 

          Третье тысячелетие бросает вызов  государственному управлению – его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности. Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.

     Главная функция государственной службы, и в этом ее суть, – служить  обществу (ради этого она и создается), обеспечивать устойчивую связь государства  и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам, словом, развивать и поддерживать их свободную жизнедеятельность на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная служба, не только социально-правовой институт общества, но его духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр, призванный управленческими средствами подвигать общество па практическое осуществление его целей: социальной справедливости и достижения достойной жизни своих членов, развития демократических институтов, формирования высокой духовности каждого своего члена, развития науки, культуры, образования. 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

     Организационная структура государственного управления – это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства.

     В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.

     Государственный орган представляет собой единичную  структуру власти, формально созданную  государством для осуществления  закрепленных за ней его целей и функций.

     Основу  организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную  вертикаль: органы исполнительной власти и органы власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и др. элементами.

     Построение организационной структуры государственного управления: Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов, образующая строгую иерархическую пирамиду. Характеризуется: единоначалием, единством распорядительства, т. е. власть сосредоточена в одних руках, команды передаются строго от одного лица другому.

     Достоинства: линейный тип жестко формализован, придает структуре устойчивость, надежность, последовательность. Недостатки: слабо выражены обратные связи.

     Функциональное  основание: формирование государственных  органов, специально приспособленных  к ведению конкретных функций  управления. Проблема – в межфункциональной  координации.

     Линейно-функциональное основание – соединение линейного  и функционального.

     Программно  – целевое основание – в  основу организационной структуры  закладывается какая-либо цель или  комплексная программа.

     Матричное основание – совмещает линейное и программно – целевое управление. Связано с территориальным управлением. 

     1.2 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ В ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

     Советские ученые, занимающиеся правовыми проблемами государственного управления, значительное внимание уделяют структуре органов  управления. «Под структурой понимается распределение функций данного органа между его отдельными организационно-оформленными частями (отделами, секторами, группами и т. п.) и самое установление состава (перечня) внутренних подразделений данного аппарата».

     Ц.А. Ямпольская включает в структуру: «1) разделение государственного органа на звенья, в той или иной форме обособленные внутри органа; 2) назначение отдельных звеньев и особенности их компетенции; 3) характер взаимоотношений этих звеньев; 4) объем обязанностей и прав личного состава государственного органа, вытекающий из правового положения данного органа».

     Поскольку основные взаимоотношения элементов  в государственной организации  регламентируются правовыми актами, и последние определяют права  высших уровней в отношении низших и т. д., можно утверждать, что компетенция  частично входит в понятие структуры. Но именно частично, теми элементами, которые нормативно закрепляют связи целого и частей, а также частей между собой.

     В.Г. Вишняков пишет: «Под структурой органа понимается совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений». Он отмечает, что решающим образом на внутреннюю (форму системы влияют ее функции, которые получают нормативное бытие в компетенции. Структура служит организационной формой выражения функций в их системе. Первоисточник функций лежит вне структуры, последняя есть орудие, обеспечивающее их выполнение1.

     Взяв  за основу приведенные определения, а также исследования советских  философов, можно предложить следующее определение: организационная структура аппарата управления – это его деление на организационные единицы и система управленческих связей в нем.

     Принципам построения аппарата государственного управления в советской литературе уделено значительное внимание. Анализу подвергнуты линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления. К сожалению, основные усилия ученые сосредоточили на исследовании основ построения отдельных органов управления, а поэтому не были полностью выявлены причины использования различных правил структурной организации аппарата, недостаточно внимания уделялось их соотношению. Не достигнуто и единство мнений по этому вопросу.

     «Основной, ведущий организационно-технический  принцип (правило) построения советского аппарата управления – территориально-производственный принцип», – утверждает Ц. А. Ямпольская [23]. Его суть в неразрывности двух начал – территориального и производственного. Последнее, в свою очередь, «выступает как отраслевое и как функциональное». Территориальность Ц. А. Ямпольская понимает очень широко. По ее мнению, это значит, что деятельность органа распространяется на определенную территорию, а следовательно, все органы специальной компетенции – «также органы территориальные». При таком предельно широком уровне абстрактности мысль автора сводится к общеизвестной истине о пространственных границах любой социальной активности. К тому же Ц. А. Ямпольская (и не только она!) ставит знак равенства между отраслевой и линейной основами взаимоотношений структурных единиц, с чем нельзя согласиться. В то же время ценно, что автор выделяет территориальное, отраслевое, функциональное начала как чаще всего используемые на практике при создании структурных единиц, показывает необходимость их сочетания.

     Г.И. Петров называет три принципа построения органов государственного управления: функциональный, отраслевой, территориальный, а вопрос о принципах построения аппарата не ставит. Не выяснены и вопросы о линейном начале, а также о взаимосвязях различных принципов. Предложенная схема неполно отражает реальную действительность, оставляя в стороне некоторые формы структурной организации. П. Т. Василенков пишет о линейной, функциональной, производственно-отраслевой, производственно-территориальной, функционально-отраслевой системах управления, беря за основу классификации различные варианты организационной структуры.

     «Основными  организационно-техническими принципами управления являются линейный, функциональный и линейно-функциональный. Они связаны  с различными способами разделения труда между органами и внутри органов. Соответственно существуют три типа их структуры: линейный, функциональный, линейно-функциональный. Каждый имеет свою качественную определенность, специфические черты». И хотя В.Г. Вишняков говорит здесь о структурах органов управления, его выводы могут быть использованы и при изучении структуры аппарата. Плодотворен вывод о том, что различные принципы построения структур связаны с разнообразием способов разделения управленческого труда. В. Г. Вишняков отметил, что для классификации организационных структур нужно выделить их основные типы. К такому же мнению пришел и В. М. Манохин, который при этом указал на «необходимость разделения существующих организационных структур на типы и виды». О двух основных теоретически мыслимых типах структуры аппарата управления – линейном и функциональном, – пишет Г. С. Яковлев. При этом он подчеркивает, что системообразующим признаком является именно тип дифференциации аппарата.

     Таким образом, в советской науке в  настоящее время теоретически обоснованы подходы к решению рассматриваемой проблемы, применение которых позволит создать научные конструкции, адекватно отражающие многообразие управленческой практики и учесть все новеллы структурной организации аппарата.

     Общесоциологический закон деления сложного труда на простые виды специализации труда действует и в управлении. Объем и сложность организационной деятельности детерминируют ее деление на части, для осуществления которых образуются структурные подразделения аппарата. Существуют два основных принципа специализации управленческого труда: линейный (объектный) и функциональный. Отсюда и два типа построения структур: линейный и функциональный2.

     При реализации первого все управляемые  объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет специальный субъект. В результате возникают системы, основанные на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник – подчиненный». Для линейной структуры характерны дифференциация аппарата по признаку объекта управления и наделение создаваемых таким образом структурных единиц широкими распорядительными полномочиями.

     Не  следует отождествлять линейное и ведомственное подчинение, поскольку последнее разновидность первого. В законодательстве линейная подчиненность обозначается разными терминами. Так, Конституция СССР такую иерархическую связь называет подчиненностью (ст. 146), подотчетностью (ст. 149), подведомственностью (ст. 134). Подведомственность понимается не как подчинение только вышестоящему органу специальной компетенции, но как вообще линейное подчинение. В Конституции оказано об органах, подведомственных Совету Министров; есть органы, подведомственные исполкому. Закон о здравоохранении говорит об учреждениях здравоохранения, которые «находятся в ведении» министерств; Воздушный кодекс – о воздушных судах, «находящихся в ведении государственных предприятий, учреждений, организаций».

     При линейных связях одна структурная единица аппарата нормативным актом передана в ведение, подчинена другой, они относятся друг к другу как ниже- и вышестоящие подразделения аппарата, и нижестоящая по широкому кругу вопросов обязана.выполнять нормативные и индивидуальные акты вышестоящей, отчитываться перед ней.

     Существует  несколько видов линейной подчиненности. Один из них – отношения между  Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик, между  последними и правительствами АССР. Так, Совет Министров СССР направляет и координирует деятельность Советов Министров союзных республик по проведению в жизнь решений высших органов государственной власти и управления СССР; Совет Министров РСФСР направляет и проверяет работу Советов Министров автономных республик. Вторая разновидность линейных связей: между правительством союзной, автономной республики и исполкомами местных Советов, между выше- и нижестоящими исполкомами. В названных случаях речь идет об отношениях органов управления общей компетенции разного уровня. Следующий вид линейных взаимоотношений – между органами управления общей и специальной компетенции. Указанный вид характеризуется особой специфичностью. Так, в отношениях Совета Министров СССР с Академией наук, Комитетом народного контроля, Министерством финансов, ВАКом обнаруживается много различий. То же можно сказать об отношениях исполкома с управлениями культуры и внутренних дел.