Общая характеристика государственного усторойства

     Еще одна, причем самая распространенная разновидность линейной подчиненности  – отношения выше и нижестоящих  структурных единиц в рамках единого ведомства. Они могут быть построены на началах строгой централизации, двойного подчинения, широкой самостоятельности нижестоящих и т. д.

     Второй  принцип разделения труда по управлению, а следовательно, и построения систем – функциональный. Он основан на поли-, функциональности социальных организаций. Каждая управленческая единица занимается разными видами деятельности, выпускает неоднородную продукцию, выполняет ряд управленческих функций. Значит, можно выделить те или иные виды деятельности объектов и по этому признаку дифференцировать труд по управлению ими. В этом случае субъект управления руководит только определенным видом деятельности объекта, определенной функцией, частью, а не всей деятельностью объекта. В таком случае иными функциями объекта руководят другие субъекты, и он попадает в ведение различных субъектов.

     Функциональная  подчиненность чаще всего означает, что субъект управления в рамках определенной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделен хотя бы одним из названных полномочий. Здесь, как правило, выделяется какая-то часть деятельности в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов управления в этих случаях довольно узок. Их власть может быть «положительной», связанной с созидательной деятельностью (право распределять продукцию, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т. д.). Функциональная власть может быть внутриведомственной и межведомственной. Так, штаб МВД СССР наделен внутриведомственной, а ГАИ – межведомственной властью.

     Различие  линейных форм и функциональных начал  в управлении состоит в объеме властных полномочий субъектов управления. Но только по такому признаку построить организационные структуры невозможно. Как правило, структурные единицы аппарата руководят не всеми, а только какой-то частью объектов управления, в их ведение передается какая-то группа органов, предприятий, должностей. Группировка управляемых единиц производится главным образом на основе двух признаков: территориального и производственного.

     В территориальных структурах организационно объединены элементы, компактно расположенные  на определенной части территории государства. В этом случае главным системообразующим фактором является местонахождение объектов управления.

     При сочетании территориального начала с линейным возникают линейно-территориальные  структуры, а если оно сочетается с функциональным – соответственно функционально-территориальные структуры. По линейно-территориальному принципу построены, например, структуры многих промышленных объединений, занимающихся лесозаготовками, строительных главков, а по функционально-территориальному принципу–системы воинского учета, стандартизации в каждой области.

     Деятельность  людей, коллективов может быть направлена на создание определенных материальных или духовных ценностей, оказание услуг, управление. Особые виды деятельности представляют собой не только добыча угля, автомобилестроение, просвещение, здравоохранение, оборона, но и стандартизация, ценообразование, планирование, контроль.

     Подчинение  субъектов, занятых однородной деятельностью, единому центру на основе линейного  начала означает создание линейно-производственных систем управления. Чаще всего системообразующим фактором в линейно-производственных системах служит конечный результат труда – определенная материальная или духовная продукция. По такому признаку созданы системы угольной, нефтяной, пищевой, автомобилестроительной промышленности, Союзглавснабсбытов, Госснаба СССР, Госкино СССР и др. В указанных системах аппарат управления организует производство, проектирование, хранение, обращение определенных материальных или духовных ценностей.

     Довольно  часто линейно-производственные системы  создаются с учетом характера  самой деятельности, применяемых  в ее процессе технических средств, технологии, социальной направленности. По такому принципу созданы система  МВД СССР (и ее подсистемы пожарной охраны), Министерства путей сообщения (и ее подсистемы промышленного железнодорожного транспорта), органов государственной стандартизации.

     Любая структурная единица одновременно выступает в различных ролях  – и как часть какой-то системы, и как система, имеющая свою структуру. Поэтому и характеризовать ее нужно, исходя из наличия указанных аспектов.

     Так, система Госстандарта СССР – функциональная подсистема государственного аппарата; Госстандарт СССР, его республиканские  и местные органы, бесспорно, функциональные звенья аппарата управления. Но сама эта система построена по линейному принципу, в ее структуре четко выражены единая линия власти, централизм, единоначалие. В отношении промышленных министерств Госстандарт СССР выступает как функциональный центр, осуществляющий межотраслевое управление, а по отношению к подчиненным ему республиканским и местным органам стандартизации – как вышестоящий орган.

     И вообще, когда мы определяем орган (структурное  подразделение) как отраслевой или  функциональный, имеем в виду не его структуру, а его роль как элемента более сложной структуры, характер его связей с другими элементами более сложной системы.

     Одинаковая  производственная деятельность разных людей (организаций) может быть объединена и на функциональной основе (функционально-производственный принцип). В этом случае субъект управления возглавляет определенную производственную деятельность, но наделяется скромными властными полномочиями, он не решает кадровых вопросов, не распоряжается имуществом, не наделен дисциплинарной властью и т. д. Именно так организованы системы уголовного розыска, БХСС, следствия в МВД СССР, телеграфа, почтовой связи, телефонной связи Министерства связи СССР, службы главных механиков в промышленных министерствах .

     По  содержанию управление делится на ряд обособленных частей, видов, которые принято называть общими функциями управления. Общие функции понимаются как относительно самостоятельные виды управленческой деятельности, отличающиеся друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами, используемой информацией, структурой, формой. Существование таких общих сквозных функций, как прогнозирование, планирование, учет, контроль, регулирование общепризнано. Для выполнения определенных управленческих функций и руководства соответствующей деятельностью объектов управления создаются плановые отделы (управления), бухгалтерии, инспекции и т. д. В масштабах страны руководство и непосредственное осуществление общих функций управления возложено на Госплан, Комитет народного контроля, Госстандарт, ЦСУ.

     Соответственно  можно различать плановую службу предприятий, аппарат ведомственного планирования, аппарат государственного планирования с соответствующими центрами во главе, структуру которых можно  условно назвать функционально-управленческой. Последняя – частный случай функционально-производственной структуры.

     Наряду  с общими функциями есть общие  производственные функции управления (строительство, материально-техническое  снабжение, научные исследования и  др.). В одних случаях указанные  функции выполняют организации, подчиненные ведомству, в других – ведомство выступает как заказчик, являющийся стороной в договорных отношениях со строительными, научными, снабженческими организациями. Но и во втором случае отраслевые органы должны заниматься соответствующими вопросами (разрабатывать задания, заявки, принимать, внедрять, осваивать и т. д.).

     Для осуществления научно-технического прогресса, организации капитального строительства, материально-технического снабжения в масштабах всей страны, координации деятельности всех государственных органов, занятых организацией общих производственных функций в СССР, созданы специальные функциональные органы (Госстрой, Госснаб, Госкомитет по науке и технике), (которые возглавляют соответствующие функционально-производственные подсистемы государственного аппарата.

     Итак, линейное и функциональное начала отличаются по объему власти управляющего субъекта, а значит по характеру, интенсивности  связей субъектов и объектов управления. Что же касается производственного (отраслевого) и территориального принципов, то это – основы деления всей массы управляемых объектов на группы с целью организации управления ими. Соответственно подсистемы госаппарата по их структурному признаку делятся на линейные (линейно-территориальные, линейно-производственные) и функциональные (функционально-территориальные, функционально-производственные).

     Помимо  названных способов композиции систем в государственном строительстве  значительно реже применяются иные: количественный, по характеру собственности, демографический. Соединяясь с линейной или функциональной властью центра системы, они дают большое разнообразие управленческих структур. В качестве примера можно назвать линейно-количественную, здесь массив управляемых единиц просто делится по количественному признаку на определенные группы, во главе которых становится субъект линейной власти. Этот принцип применяется при организации военной администрации, аппарата проведения переписей населения.

     В Министерстве рыбного хозяйства  РСФСР имеется управление по делам рыболовецких колхозов, в Стройбанке СССР – отдел кредитования кооперативного и индивидуального строительства, в Министерстве сельского хозяйства СССР – управление по делам колхозов, в исполкомах Советов народных депутатов крупных городов – отделы жилищных кооперативов. Эти и подобные им структурные единицы управленческого аппарата образованы с учетом формы собственности, они наделены функциональной, ограниченной властью в отношении объектов управления.

     Различные системы управления могут создаваться  и на основе определенных демографических признаков. В таких случаях образуются структурные единицы аппарата управления, которые осуществляют функциональное управление группами граждан, объединяемых по национальному, возрастному, половому и иным критериям. Так, в Наркомнаце РСФСР были отделы и комитеты: белорусский, армянский, киргизский и др. С учетом видов религии построен аппарат совета по делам религии при Совете Министров СССР. В системе аппарата управления просвещения есть подразделения, которые возглавляют работу с детьми, имеющими физические недостатки, оставшимися без родителей, малолетними правонарушителями.

     Названные выше варианты линейного и функционального  разделения труда не исчерпывают  спектра организационных связей в аппарате, возможных способов дифференциации организационной деятельности.

     В аппарате государственного управления существуют структурные единицы, созданные  по самым разнообразным принципам. Это связано с необходимостью учета в организационной деятельности всех системообразующих факторов (производственных, территориальных и др.) и с эволюцией самого аппарата. Он создается не на голом месте, чаще всего речь идет о более или менее крупных перестройках существующей системы. Поэтому над новой структурой довлеет груз старых организационных структур, опыта и идей.

     Невозможно  найти более или менее крупную  структурную единицу аппарата управления, которая была бы построена по одному из названных признаков. Как правило, при создании структур комбинируются  варианты линейного и функционального  начал. Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении, оно осуществляется в отношении подчиненных структурных единиц. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных элементов, при отсутствии организационного подчинения. Функциональные системы включают несоподчиненные элементы, организационные связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных системах. Так, снабженческо-сбытовые органы, находящиеся в разных ведомствах, образуют единую функциональную систему – снабженческо-сбытовой аппарат. Точно так же можно выделить аппарат (сферу) планирования, систему структурных единиц, осуществляющих контроль.

     В аппарате государственного управления могут существовать иерархические  системы, построенные на линейном (организационном) и функциональном подчинении. Это отражено в ст. 135 Конституции СССР: «Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление... Министерства и государственные комитеты СССР несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления...». Сферы управления могут быть построены одновременно и на организационном, и на функциональном (межотраслевое) подчинении.

     И линейный, и функциональный принципы построения аппарата, организации взаимоотношений в нем имеют достоинства и недостатки. Опыт государственного строительства в СССР и научные исследования доказывают ошибочность противопоставления линейных и функциональных систем, гиперболизации роли каждого из соответствующих начал. «...Нет и не может быть „единственно правильной" организационной структуры. Различные организации в зависимости от их целевых функций могут иметь различные конкретные структуры, каждая из которых призвана обеспечить в данном случае максимальный эффект» 3.