Номротворча техніка

ВСТУП

    Актуальність  теми. Конституційне визнання людини, її прав і свобод найвищою цінністю, проголошення України правовою державою висувають підвищені вимоги до правового регулювання, його якості й ефективності. В умовах інтенсивної нормотворчої діяльності, характерної для сучасної України, особливо гостро постає проблема юридико-технічної досконалості нормативних правових актів. Остання ж, як відомо, досягається через послідовне і правильне використання нормотворчої техніки. Від цього значною мірою залежать ефективність законодавства в цілому, правильне розуміння, законне й обґрунтоване застосування нормативних правових актів, їх належний облік та систематизація. Проте доводиться констатувати, що сьогодні значна частина чинних нормативних правових актів в Україні є неякісною з огляду на нормотворчу техніку. Невдале формулювання або неточне вживання термінів, допущення суперечливих положень у законодавстві, некоректні посилання породжують зволікання, помилки й непорозуміння в юридичній практиці, заважають ефективному реформуванню всіх сфер державного і громадського життя, ускладнюють удосконалення правової системи України. Отже, сьогодні вже не викликає сумнівів той факт, що нормотворча техніка має не тільки прикладне (допоміжне), а й істотне значення для нормотворчості. Тому цілком природним є значне підвищення інтересу науковців і практиків до проблем юридичної, нормотворчої, законодавчої техніки. Поміж тим, незважаючи на те, що окремі аспекти проблеми нормотворчої техніки привертали увагу фахівців як у галузі теорії держави і права, так і в інших юридичних науках, ще й дотепер в Україні не існує її комплексного дослідження. Так, вкрай необхідно вирішити питання, пов’язані із з’ясуванням змісту поняття нормотворчої техніки і його співвідношенням з іншими юридичними поняттями (юридична техніка, законодавча техніка, правотворча техніка тощо), ретельно дослідити її основні елементи та напрями запровадження в нормотворчу діяльність.

    Метою роботи є вдосконалення системи теоретичних знань про нормотворчу техніку, її місце й роль у юридичній науці та практиці, формулювання на цій підставі  практичних висновків і рекомендацій щодо ефективного використання нормотворчої техніки, основних напрямів її запровадження в практику нормотворчості.

    Відповідно  до поставленої мети ставляться такі основні завдання:  критично проаналізувати погляди щодо визначення поняття юридичної техніки, встановити співвідношення юридичної й нормотворчої техніки;  обґрунтувати доцільність використання в юридичній науці терміна “нормотворча техніка”; з’ясувати, чи впливає нормотворча техніка на визначення змісту нормативних правових актів; установити елементи, з яких складається нормотворча техніка, і систематизувати їх; охарактеризувати зв’язок, що існує між правилами нормотворчої техніки й певними способами тлумачення нормативних правових актів; дослідити значення нормотворчої техніки для вдосконалення законодавства України.

    Об’єктом  дослідження є діяльність по опрацюванню проектів нормативних правових актів, її правова регламентація у частині використання нормотворчої техніки.    

    Предметом дослідження є теоретичні і прикладні проблеми нормотворчої техніки; нормативні правові акти як матеріальне втілення вимог нормотворчої техніки. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

РОЗДІЛ  І. ПОНЯТТЯ НОРМОТВОРЧОЇ ТЕХНІКИ

    Як  правило, вирізняли два види юридичної техніки: правотворчу і правозастосовчу. Іноді актори після надання визначення юридичної техніки аналізували лише один її вид — нормотворчу техніку, яку зводили до законодавчої. Результатом цього стало фактичне ототожнення юридичної і законодавчої техніки [1, 267]. В контексті означеного підкреслювалося, що зміст засобів, прийомів і правил юридичної техніки пов'язаний головним чийому певною організацією правового матеріалу і його зовнішнім викладом, тобто на перший план виходила проблематика структури і форми права, індивідуальних правових актів. Поряд з цим в останні роки відбувається переоцінка поняття юридичної техніки, акцентується увага на його багатоаспектності, умовності вживання відповідного терміну.

    Найважливішим видом юридичної техніки є правотворча техніка. Однак в юридичній науці поряд з терміном “правотворча техніка” одержали рівнозначне вживання терміни “законодавча техніка” і „нормотворча техніка”. Вживання терміну “правотворча техніка” окремими науковцями вважається не зовсім коректним, бо з точки зору концептуальних засад правової державності право формується об'єктивно, а не твориться за бажанням законодавця, його зміст залежить насамперед від об'єктивних процесів, що відбуваються у суспільстві. Термін “нормотворча техніка” уявляється більш точним, бо нормативна побудова правового матеріалу, що об'єктивується в нормативних правових актах, є одним з головних засобів вираження волі законодавця, і зазначений термін відображає саме цей аспект нормотворчої діяльності відповідних суб'єктів.

    Існує точка зору, згідно з якою нормотворчу  техніку не можна розглядати як частину  юридичної техніки, оскільки остання  стосується суто правових явищ, і тому поняття нормотворчої техніки доцільно вживати в широкому розумінні, використовуючи його для відображення закономірностей вироблення соціальних норм різного виду.

    На  нашу думку, щодо цього можна зауважити  таке. Теорія держави і права має  власний категоріально-понятійний апарат, до складу якого входять  і такі важливі поняття, як „норма права”, „нормативний правовий акт” та ін. Норми права і нормативний правовий акт як одна з форм їх буття об'єктивно виступають самостійними, відмінними від інших соціальними явищами, сутнісні риси яких обумовлюють, зокрема, наявність власних, притаманних тільки їм шляхів походження, об'єктивації тощо. Саме з цього закономірно випливає необхідність окремого наукового дослідження техніки формулювання і викладу змісту нормативних правових актів та вироблення адекватного цьому явищу, відносно самостійного, чітко визначеного поняття. При дослідженні цих правових явищ найбільш закономірним є вживання термінів „нормотворчість”, „нормотворча техніка”. Нормативність в інших галузях суспільного життя виступає не так формально визначено, як у праві. Мораль, політика тощо є неінституціалізованими системами, які не мають офіційних форм вираження, спеціальної інстанції, що встановлює відповідні норми. А відтак, для них не є характерною свідома діяльність уповноважених суб'єктів, яка має чіткі процедури та процесуальні форми і спрямована саме на „створення норми” в сенсі її адекватного формулювання і вираження в передбачених формах. Звідси про нормотворчість в інших галузях суспільного життя можна говорити лише умовно, бо вона на відміну від юридичної нормотворчості не має такого систематичного, стабільного, цілеспрямованого, загальнообов'язкового характеру, що дозволяє вважати її факультативною, допоміжною, додатковою. Отже, є обґрунтованим вживання терміну „нормотворча техніка” насамперед в аспекті юридичної нормотворчості, оскільки тільки для неї є характерною свідома діяльність встановленого кола суб'єктів з об'єктивації правових норм у передбачених формах, яка потребує досконалого юридико-технічного інструментарію.

    Щодо  поняття „законодавча техніка”, то воно вживалося у широкому розумінні і охоплювало правила розроблення всі нормативних правових актів [9, 9]. Іноді під законодавчою технікою розуміли сукупність прийомів і методів роботи по підготовці і виданню різноманітних правових актів нормативного і ненормативного характеру. В юридичній літературі існує низка визначень поняття „законодавча техніка”, але вони, іноді істотно, відрізняються одне від іншого. Одні вчені фактично ототожнювали законодавчу техніку з юридичною наукою, з теорією джерел права; інші розуміли законодавчу техніку як ступінь досконалості викладення і редакції чинного законодавства; чк сукупність правил підготовки нормативних актів і як ступінь технічної досконалості законодавства одночасно; як сукупність не тільки прийомів і методів зовнішнього оформлення, формулювання проектів нормативних правових актів, а й правил організації роботи з їх підготовки [3, 9]. Д. Ковачев доходить висновку про те, що законодавча техніка — це система правил (принципів), що визначають, яким чином будувати структуру права; при цьому правила мови і стилю не охоплюються цим поняттям [7, 108]. Не існує єдиної точки зору стосовно питання, що є змістом законодавчої техніки: виключно правила чи правила і засоби, чи правила, засоби і прийоми, методи тощо, а також що саме є об'єктом їх впливу.

    На  нашу думку, вживання поняття “законодавча техніка” у широкому розумінні є  не досить точним. Законодавча техніка  є частиною більш широкого поняття  — нормотворчої техніки [4, 66].

    Така  позиція дозволить глибше дослідити  особливості розроблення і формулювання не тільки проектів законів, а й проектів підзаконних нормативних правових актів, які обумовлені їх об'єктивними відмінностями.

    Отже, слід зосередитися на визначенні змісту і обсягу відносно нового для вітчизняної  юридичної науки поняття нормотворчої техніки. Насамперед нормотворча техніка не повинна обмежуватися лише питаннями редагування: граматичними проблемами, стилем, словниковим запасом, корегуванням мови, структурою правового тексту тощо. Це інструмент, за допомогою якого можна і потрібно обирати оптимальні правові засоби регулювання поведінки суб'єктів суспільних відносин. Нормотворча техніка має бути спрямована не тільки на те, щоб відповідне правило поведінки знайшло своє втілення в законодавстві у вигляді правової норми, яка складається з гіпотези, диспозиції та санкції і належним чином сформульована, а щоб ця норма органічно взаємодіяла з усією сукупністю правових норм і за своїм змістом була саме правовою нормою.

    Вирішуючи питання форми та змісту нормативних  правових актів, суб'єкт нормотворчості повинен виходити з принципу їх єдності. Форма права має відповідати змісту, найкращим чином виражати цілі законодавства. Значення форми права полягає не тільки в тому, що вона надає йому об'єктивного характеру, а й у тому, що вона безпосередньо визначає зміст права як загальнообов'язкових нормативних приписів. Від того, як вони сформульовані, значною мірою залежить ефективність здійснення та розуміння правових приписів адресатами.

    Нормативний зміст виражається в нормативних  правових актах за допомогою слів, які зв'язані у відповідні фрази і складають його текст. Тому текст є носієм певного змісту, формою існування змісту конкретного правового припису, конкретного нормативного правового акта. В кінцевому сенсі, вирішується питання логічності, узгодженості, системності, зрозумілості, однаковості тощо тексту правових приписів нормативних актів, суб'єкт нормотворчої діяльності фактично вирішує ці питання щодо їх фактичного змісту.

    Досягнення  мети створення гармонійної системи  нормативних правових актів забезпечується додержанням як нормативів мови, вимог формально-логічного методу, так і певних принципів, на яких будуються система законодавства і нормотворча діяльність (верховенства конституції, пріоритету прав людини і громадянина, верховенства закону, ієрархічної підпорядкованості нормативних правових актів, поділу компетенції, врахування генетичних, структурних і функціональних зв'язків системи законодавства, відповідності змісту нормативно-правових актів досягненням юридичної науки і здобуткам практики нормотворення та ін.) і які в нормотворчій техніці трансформуються в низку відповідних правил.

    Отже, можна зробити декілька висновків. По-перше, об'єктом нормотворчої техніки  є текст нормативних правових актів і відношення між структурними елементами системи законодавства: частинами статей нормативних правових актів, між їх статтями, між нормативними правовими актами в цілому. По-друге, застосування нормотворчої техніки має відповідати закономірностям права, принципам побудови системи нормативних правових актів, що досліджуються юридичною наукою. По-третє, нормотворча техніка втілюється у системі відповідних припил.

    Враховуючи  те, що нормативний правовий акт  є структурним елементом системи  чинних нормативних правових актів, має певний власний зміст, носієм якого с текст, то належним чином структурований, правила нормотворчої техніки умовно можна розділити на такі, що стосуються: 1) предмета і методу правового регулювання (наприклад, таке правило — питання, які передбачається вирішити в нормативному правовому акті, повинні належати до сфери регулювання цього виду актів, компетенції відповідного суб'єкта тощо); 2) тексту і структури нормативного правового акта, тобто мови, термінології, побудови зв'язків між його структурними елементами; 3) узгодження проекту і чинного законодавства; 4) внесення змін і доповнень до чинного законодавства, підготовки переліку нормативних правових актів, що втратили силу. Останню групу правил ми виділяємо, враховуючи специфіку тих нормативних правових актів, які вносять доповнення і змінило чинного законодавства або містять перелік нормативних правових актів, що втратили силу. Особливістю цих нормативних актів є те, що вони безпосередньо не містять приписів стосовно конкретних правил поведінки. Поряд із цим слід зауважити, що, вирішуючи питання про предмет і метод правового регулювання, розробляючи певні правові конструкції, нормопроектувальник виходить дещо за межі проблематики зовнішньої і внутрішньої форми в праві. В цілому правове регулювання, щоб бути ефективним, має відповідати актуальним потребам суспільства, враховувати, зокрема, рівень правової культури як суб'єктів нормотворчості, так і пересічних громадян. Тому не можна розглядати нормотворчу техніку як єдиний засіб вирішення означеної проблеми, але не слід забувати, що досконалі правила нормотворчої техніки можуть значно цьому сприяти.

    На  сьогодні майже всі дослідники визнають, що право і закон (у широкому сенсі) не тотожні явища, але тісно пов'язані  між собою і співвідносяться  як зміст і форма. Водночас змістом  нормативного правового акта можуть бути неправові положення, які закріплюють свавілля, не відповідають об'єктивним умовам розвитку суспільства і його потребам. Отже, одним із завдань, що стоїть перед суб'єктом нормотворчої діяльності, є закріплення в формі нормативних правових актів саме правового змісту. В цьому аспекті видається обґрунтованою точка зору, згідно з якою основною формою реалізації права державою є законотворчість [11, 418].

    Як  уже зазначалося, зміст нормотворчої техніки втілюється в системі  відповідних правил. Ці правила носять технічний характер і спрямовані на регулювання раціонального використання відповідних засобів. Засіб – це те, що забезпечує досягнення цілей певної діяльності. Засоби, які використовуються при складанні проектів нормативних правових актів, найбільш загальним чином можна поділити на інструменти і прийоми.

    Засоби  нормотворчої техніки в першому  значенні (інструменти) відповідають на питання, що саме використовують відповідні суб'єкти для створення нормативного правового акта як об'єктивного феномена правової дійсності, їх можна поділити на загальносоціальні (до них належать мова, її одиниці – слова, словосполучення, частини мови, графічні конструкції, знаки, букви; поняття, різноманітні соціальні норми тощо) та спеціально-юридичні (юридичні конструкції, юридичні поняття і терміни, принципи, презумпції, фікції та інші нормативні правові приписи, структурні частини нормативних правових актів, заголовки, реквізити тощо).

    У другому значенні засоби нормотворчої техніки (прийоми) вказують на певний спосіб дії, який і складає зміст відповідного прийому. До них належать прийоми структуризації нормативних правових актів, встановлення логічних і функціональних зв’язків між структурними елементами нормативних правових актів та між нормативними правовими актами, формулювання і викладу нормативних правових приписів тощо, їх використання передбачає застосування певних методів тлумачення і т. ін.

    Отже, під нормотворчою технікою слід розуміти сукупність правил щодо використання відповідних засобів, метою яких є створення найбільш адекватних за формою і досконалих зі структурою, змістом і викладом нормативних правових актів, використання яких забезпечує логічну узгодженість системи нормативних правових актів та сприяє ефективному правовому регулюванню суспільних відносин.