Лоббизм в правотворческой деятельности

Проблемы правового формирования лоббизма.

С конца 80-х начала 90-х годов в России идет конституционная реформа, изменились политическая система, федеративное устройство государства, образовался двухпалатный парламент, созданы институты Президента, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и др. Активно, но не беспроблемно осуществляются политическая и экономическая модернизации страны. Политическое обновление гражданского общества должно идти по пути либерализации - предоставления гражданам больших прав, свобод и возможностей законным образом влиять на принятие государственных решений, контролировать власть и иметь возможность участвовать в управлении делами государства, республики, края, области, региона, города, района и т.д. В этих условиях политическая и экономическая реформы сталкиваются с формированием нового для России политико-правового института- лоббизма.

Для формирования института лоббизма, обращений граждан необходимо определиться с правовым понятием лоббизма и понятийным аппаратом лоббистской деятельности, а равно понятийным аппаратом обращений граждан.

До 80-х годов в России считалось, что лоббизма в государстве нет и быть не может. Однако это неверно. В СССР, России, так же как и в других странах, всегда существовал лоббизм. Он был либо монополизирован КПСС или ее структурами, либо находился в тени и преподносился по-другому, например, говорили: "есть мнение" принять, снять, отклонить и т.д. Лоббировать различные вопросы могли те, кто имел доступ к власти, верховной или

местной, причем сами термины «лобби»,  «лоббист», «лоббизм» считались

ругательными. В настоящее время лоббизм все больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти (должностных лиц) и общества (граждан). Этой теме посвящается огромное количество публицистических и научных работ появились специальные обсуждения этой темы, и возникла настоятельная необходимость в правовом регулировании данного института, ибо лоббизм может нести в себе здравый смысл в позитивный потенциал. Работа над законопроектом, который регулировал бы общественные отношения в области взаимоотношений власти и общества, началась а 90-х годах в ведрах Верховного Совета Российской Федерации. Одновременно ставилась задача широко обсудить эту проблему, и фактически обе задачи решались параллельно.

Несмотря на то, что лоббизм носит во многих случаях политический, экономический и управленческий характер, эта проблема в первую очередь правовая. Однако специального федерального законодательства о регулировании лоббистской деятельности в об обращениях граждан нет. При этом на сегодняшний день с лоббистами, в том числе и с профессиональными, контактируют все органы федеральной в местной власти.

В данном смысле термин "профессиональный лоббист" употребляется условно, ибо законодательно он еще не закреплен. Кроме профессиональных лоббистов значительное влияние на принятие решений оказывают граждане, которые обращаются в органы федеральной и местной власти с конкретными законодательными предложениями, заявлениями и жалобами. Все эти гражданские инициативы принято называть обращениями. Они исчисляются сотнями тысяч, несут в себе народную инициативу, недовольство и отражают менталитет нации. Но, как уже отмечено, проблема в правовом вакууме, отсутствии законодательного регулирования такого рода деятельности.

Особенность современного периода формирования лоббизма в России заключается в интенсификации лоббистской деятельности, и прежде всего в федеральных органах власти на всех ее уровнях. То же самое можно сказать и о многих других государствах. Практика показывает, что значительный объем этой деятельности приходится на палаты парламента России.

Лоббистская деятельность в представительных законодательных органах власти всегда вызывала особый интерес. Это связано со многими причинами: принятием федерального бюджета и других важных федеральных законов, утверждением бюджетных программ, размещением государственных заказов и т.д. При этом лоббизм не ограничивается палатами парламента России. Лоббистская деятельность ведется в Правительстве РФ, в администрации Президента РФ, других федеральных органах, ведомствах и организациях.

Для решения проблем и вопросов, почему и из чего складывается лоббистская деятельность, важно проанализировать это политико-правовое явление, его содержание, понятийный аппарат, рассмотреть его во временной динамике. Понятийный аппарат, относящийся к лоббистской деятельности,

можно условно разбить на две группы. К первой следует отнести понятия, связанные с профессиональными лоббистами и лоббистской деятельностью. Ко второй - не относящиеся к профессиональным лоббистам.

Лоббизм - сложное и емкое правовое и политическое явление, в функционировании которого имеют место и незаконные, в том числе уголовно наказуемые, деяния (например, подкуп). С учетом этого должно строиться и отношение к лоббизму.

Правовое регулирование деятельности лоббистов определяется законодательством в правовых системах многих стран. При анализе лоббистской деятельности, на наш взгляд, можно выделить еще несколько общих характеристик. Во-первых, наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия, как правило, выступают законодательные, исполнительные органы власти и их должностные лица, работники аппаратов органов власти и т.д. Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в чьих-либо интересах. В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между влиятельными заинтересованность группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями, гражданами и государственными органами (законодательными и исполни тельными органами. В-четвертых, лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. У определенных граждан, их групп или организаций (объединений), естественно, могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные. Все они стремятся отстоять свои личные или представляемые интересы. В-пятых, лоббизм дает отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, что очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь представителей в парламенте, так же как и в органах исполнительной власти заинтересованных в отстаивании их интересов. Таким образом, через лоббистскую деятельность, возможно реализовать различные интересы, которые в ином случае мог ли бы остаться невостребованным .

В литературе в настоящее время различают так называемый "прямой" лоббизм (когда про водится целенаправленная работа с представителями соответствующего государственно го органа с целью добиться принятия вполне конкретного решения, отвечающего конкретным интересам), "косвенный" лоббизм (когда с целью оказания давления организуются кампании, во многом проводящиеся за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но зачастую без указания конкретного адресата), "внутренний" лоббизм (когда какая-либо группировка внутри соответствующего органа добивается различными путями принятия определенного решения). С учетом анализа настоящей проблемы представляется возможным и целесообразным дать определение понятию "лоббизм" в широком, а также в правовом смыслах.

Лоббизм в широком смысле - это деятельность граждан, групп, организаций, а других субъектов правоотношений по активному отстаиванию своих интересов. Конечно, данное определение нуждается в правовой конкретизации. Лоббизм (в правовом смысле) - это совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, групп граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений, а для активного отстаивания своих интересов. Особую актуальность в настоящее время приобретают отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) как одной из основных составляющих лоббизма. Это особенно важно в условиях изменения и появления новых государственных институтов, возникновения новых форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой российской государственности и федеративных отношений. В связи с этим обращения граждан являются важной формой гражданского лоббизма.  Действующее в настоящее время законодательство о рассмотрении обращений граждан, за исключением Конституции РФ, не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного или нескольких специальных федеральных законов. Основными актами по данному вопросу ныне являются Конституция РФ (ст. 3,32,33), Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (новая редакция от 4 марта 1980 г.), Закон Российской Федерации "О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г., регламенты палат Федерального Собрания РФ и некоторые другие акты по регулированию административного порядка рассмотрения предложений, жалоб граждан и ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан, в настоящее время (по состоянию наконец 1998 г.) процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется более чем 80 различными нормативными актами, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращения. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепций.

Недостатком указанных законодательных и иных нормативно-правовых актов является то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственность органа и должностного лица перед гражданином за надлежащую реализацию его конституционного права на обращения. В связи с этим разовые обращения гражданина ему приходится лоббировать многократно и настойчиво, пока не будет достигнут результат в виде какого-либо решения. Кроме этого, будущий федеральный закон должен определить и конкретизировать такие понятия, как "обращение ", "заявление' "предложение", "жалоба", "ходатайство", "коллективное обращение", "должностные лица" и др. В этом законе следует предусмотреть норму, которая позволила бы гражданину лоббировать свое об ращение до тех пор, пока ему не будет дан ответ.

Еще одни вопрос, связанный с обращениями, - это иностранные граждане и лица без гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, должны пользоваться правом на обращения наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

В законодательстве важно предусмотреть, что органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в порядке и в сроки, которые установлены федеральным законом, а также давать на них мотивированные ответы.

В Федеральном законе "Об обращениях граждан" основные понятия раскрываются следующим образом:

Обращение гражданина - это изложенное в письменной или устной форме законодательное или иное предложение, заявление, ходатайство или жалоба гражданина.

Предложение гражданина это обращение, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов политической,

экономической, социальной, культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление гражданина - это официальное об ращение по поводу реализации прав, свобод, закрепленных Конституцией РФ и законодательством РФ.

Жалоба гражданина - это официальное заявление по поводу нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должностного лица либо юридического или физического лица прав, свобод или законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия).

Ходатайство гражданина - это официальное обращение с просьбой рассмотрения вопроса о признании определенного статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые установлены законодательством РФ.

Коллективное обращение - это обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге (сходе) или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания.

Жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия обжалуются, а также в иные специально образуемые органы, Уполномоченному по правам чело века в Российской Федерации. Обращения граждан, поступившие из средств массовой информации, рассматриваются органами и должностными лицами в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством.

Вместе с тем, особое место занимают обращения граждан, направленные на совершенствование законодательства, - это очень важная категория обращений, о ней специально необходимо сказать в Федеральном законе "Об обращениях граждан". Граждане должны иметь возможность обращаться с предложения ми по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ в федеральные органы власти, ко всем субъектам права законодательной инициативы, определенным Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ.

Предложения по совершенствованию законодательства должны изучаться, обобщаться и рассматриваться соответствующими структурными подразделениями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и могут учитываться при разработке законопроектов или при составлении программ законопроектных работ.

В результате обращения граждан могут быть хорошей формой пополнения идей и предложений для законодателя.

Не менее важными вопросами являются организационно-правовая форма лоббистов и степень открытости деятельности профессиональных представителей и организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности. Данная проблема до сих пор не решена. Представляется целесообразным решить ее дифференцированно, а именно: предусмотреть три уровня открытости лоббистов, как организаций, так и представителей. Первый уровень организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, и профессиональных представителей полностью открытый. Их можно было бы именовать открытыми лоббистами. Это означает, что они сообщают и представляют о себе в органы законодательной, исполнительной власти любую интересующую информацию с правом доведения этих сведений до средств массовой информации. Второй уровень организаций и профессиональных представителей с ограниченной степенью открытости - лоббисты с ограниченной открытостью, т.е. часть информации о себе и своей деятёльности лоббисты могут не раскрывать. Данную часть закрытой информации определяет законодатель в федеральном законе. При этом указывается, что обязательно должен раскрывать лоббист. Организации и профессиональные представители с ограниченной степенью открытости льготами не пользуются и платят установленный федеральным законодательством больший сбор, чем открытые лоббисты. Третий уровень профессиональных представителей и организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, - закрытые лоббисты. Эта категория лоббистов отличается от других тем, что сообщает о себе минимум информации, установленной федеральным законодательством. Но для того чтобы обладать такой степенью закрытости, необходимо заплатить значительно больший(на порядок) сбор, чем сбор, установленный для других категорий лоббистов.