История становления антимонопольного законодательства

Первый в  России антимонопольный нормативный  акт - Закон "О конкуренции и  ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках" был  принят 22 марта 1991 года. При его подготовке был воспринят зарубежный опыт антимонопольного регулирования и учтены особенности  экономики России: в нем предусмотрено  ограничение монополистической  деятельности не только хозяйствующих  субъектов, но и органов власти и  управления.

Закон явился основой для формирования в Российской Федерации антимонопольного законодательства, подготовки и принятия соответствующих  нормативных документов. 

К таким  документам следует отнести Правила  рассмотрения дел о нарушении  антимонопольного законодательства (утверждены приказом ГКАП России от 12 мая 1994 г. № 53), Закон о дополнении Уголовного кодекса  РСФСР и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Отдельный блок составляют акты о Государственном  Реестре предприятий-монополистов и о специальном регулировании  их деятельности. Правовые основы антимонополизма содержатся в Законах о предприятиях и предпринимательской деятельности, об арбитражном суде, арбитражном процессе, в нормативных, документах, регулирующих процесс приватизации.

Для определения  предприятия-монополиста важно установить не только его долю на рынке (понятия "предприятие, занимающее доминирующее положение на рынке" и "предприятие, занимающее монопольное положение  на рынке" употребляются в законодательстве как синонимы), но и выявить наличие  признаков, позволяющих характеризовать  поведение предпринимателя как  монополиста.

ГКАП России согласно предоставленному Законом  праву устанавливать предельную величину доли, достижение которой  позволяет считать положение  предприятия доминирующим, определил  два условия, позволяющие охарактеризовать положение хозяйствующего субъекта как доминирующее: его доля на рынке  и способность ограничивать конкуренцию.

Включение предприятия в государственный  Реестр объединений и предприятий-монополистов означает признание предприятия  монополистом. Составление и утверждение  Государственного Реестра возложено  на ГКАП России. 

При составлении  реестра использовался только один из признаков -доля на рынке, в то время как понятие "доминирующее положение" требует установления в каждом конкретном случае наличия некоторых признаков, характеризующих положение предприятия как доминирующего.

Порядок формирования государственного Реестра, виды Реестров, порядок исключения из Реестра определен  приказами ГКАП РФ № 60 от 10 октября 1991 г. и №45 от 20 февраля 1992 г. В них  предусмотрены порядок уведомления  предприятий-монополистов о включении  в Реестр, обязательная публикация Реестра в средствах массовой информации ("Экономическая газета", "Финансовая газета", журнал "Законодательство и экономика").

Формирование  региональных реестров ГКАП России предоставил  своим территориальным управлениям. Включение в Реестр зависит от географического рынка, на котором  предприятие занимает доминирующее положение, и не зависит от формы  собственности. Реестр содержит три  раздела - товары народного потребления, услуги и продукция производственно-технического назначения.

Включение и исключение из Реестра предприятий, признанных монополистами, постоянный контроль за ценами и производством осуществляется ГКАП России, Комитетом по ценам.

Доминирующее  положение хозяйствующего субъекта вызывает другие правовые последствия: отнесение имуществе к федеральной  собственности, ограничение и особенности  приватизации и др. В связи с  этим был принят совместный нормативный  акт "О порядке взаимодействия Госкомимущества России, комитетов  по управлению имуществом и государственных  антимонопольных органов России в процессе приватизации государственных  предприятий и создании холдинговых компаний" (Письмо Госкомимущества России и ГКАП РФ от 30.04. - 05.05.93 № АЧ4-19/3009 -ЛБ/1869).

Процедура исключения объединений и предприятий  из Реестра монополистов предполагает, что в Реестр они были включены правомерно. На практике же оказывается, что в Реестр попали предприятия, доля которых на рынке ниже 35%, либо отсутствует второй признак доминирующего  положения предприятия - способность  ограничивать конкуренцию. Поэтому  многие предприятия оспаривают правильность включения в Реестр. Законодательством  предусматривается, что в этом случае предприятие вправе обратиться в  арбитражный суд.

Включение предприятия в государственный  Реестр вызывает применение к ним  специального регулирования деятельности: восстановление сложившихся хозяйственных  связей, введение принудительного распределения  продукции, государственное регулирование  цен и ряд иных жестких мер, вплоть до реорганизации предприятий, злоупотребляющих монопольным положением. Порядок применения этих .мер первоначально был определен Указом президента РФ от 20 февраля 1992 г. "О мерах по стабилизации работы промышленности РФ в 1992 г.". Дальнейшую детализацию он получил в постановлении правительства РФ от 27 февраля 1992 г. № 132, возложившим организацию мер по специальному регулированию хозяйственной деятельности предприятий-монополистов на Комиссию правительства по оперативному регулированию ресурсообеспечения. Этой Комиссии предоставлен целый ряд полномочий: внесение в ГКАП предложений о включении в Реестр и об исключении из него, регулирование поставок продукции. Комиссия вправе направлять поставщикам и покупателям предписания об обязательной поставке продукции в государственный резерв, направлять им документы на поставку продукции. Предписания и документы являются основанием для заключения договоров, а в случае отказа поставщика или его уклонении от заключения договора для обращения в арбитражный суд с заявлением о принуждении к заключению договора.

1 Приказом  ГКАП России от 12 мая 1994 г. №  53 утверждены правила рассмотрения  дел о нарушениях антимонопольного  законодательства, разработанные в  соответствии с п. Зет. 27 Закона  РСФСР "О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности  на товарных рынках" и регламентирующие  порядок и сроки рассмотрения  дел по фактам нарушения антимонопольного  законодательства и принятия  по ним решений.

Для предприятий-монополистов, включенных в Реестр, предусмотрено  декларирование цен на продукцию  и товары, а также государственное  регулирование цен, осуществляемое Комитетом по ценообразованию при  Министерстве экономики России, установленное  в Положении, утвержденном 29 декабря 1991 г. Министерством экономики и  финансов Российской Федерации.

Ряд нормативных  актов предусматривает меры, касающиеся демонополизации хозяйствующих  структур: разделение ассоциаций, концернов, иных объединений предприятий, занимающих доминирующее положение на товарных рынках и нарушающих антимонопольное  законодательство, а также создание самостоятельных предприятий с  правом юридического лица путем выделения  из состава действующих предприятий  структурных единиц и иных подразделении

Меры по демонополизации экономики тесно  связаны с приватизацией государственных  и муниципальных предприятий, создают  для ее проведения необходимые условия. На это направлены Указы Президента России от 25 и 29 ноября 1991 г. о коммерциализации торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Инструкция "О порядке контроля за приобретением  паев, долей участия товариществ  и простых именных акций акционерных  обществ и порядке признания  лиц, контролирующих имущество друг друга", утвержденная приказом ГКАП РФ от 18 января 1994 г. № 5, определяет порядок  контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении инвестором 35 или более процентов  акций, паев и долей участия в  уставном капитале эмитента или акций, обеспечивающих более 50 процентов голосов акционеров при размещении их среди учредителей акционерного общества, при увеличении размеров первоначального уставного капитала путем выпуска акций или увеличения паев, долей участия, при обращении акций между инвесторами.

Лицами, контролирующими  имущество друг друга, признаются: лица, владеющие более 25% акций, паев или  долей участия, лицо, владеющее акциями, обеспечивающими более 50% голосов  акционеров другого юридического лица, либо наличие не менее 1/4 одних и  тех же юридических лиц в выборных органах управления разных юридических  лиц.

Контроль  за приобретением инвестором 35 или более процентов акций, паев и долей участия осуществляется ГКАП РФ или его территориальными управлениями (в зависимости от величины уставного капитала хозяйствующего субъекта).

Согласие  на приобретение заявленных объемов  акций, паев или долей участия  дается в случае, если их приобретение не приводит эмитента и инвестора, контролирующих имущество друг друга, в совокупности к доминирующему положению на рынке определенного товара (в  соответствии с требованиями, изложенными в ст. 17 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Совокупная  доля эмитента и инвестора на рынке  определенного товара рассчитывается как сумма их индивидуальных долей, а также долей других юридических  лиц, контролирующих имущество друг друга, и (или) над имуществом одного из которых инвестор осуществляет непосредственный контроль. Определение доли эмитента и инвестора на товарных рынках осуществляется в соответствии с порядком, определенным ГКАП России при определении границ товарных рынков.

Отсутствие  согласия ГКАП России или его территориального управления на приобретение 35 или более  процентов акций, долей или паев участия является основанием для  признания сделки недействительной.

В ходе приватизации государственных предприятий и  создании холдинговых структур ГКАП России и его территориальные  органы осуществляют контроль за доминирующим положением предприятия на местном  или федеральном рынке товаров, работ и услуг, а также при  создании самостоятельного предприятия (предприятий) путем выделения из состава существующего предприятия  отдельного подразделения (подразделений), занимающего доминирующее положение  на рынке (доля продукций превышает 35% на федеральном или местном  рынке товаров, работ, услуг). Основой при этом служит Письмо Госкомимущества и ГКАП России от 30.04.-05.93 № АЧ-19/3009-ЛБ/1869 "О порядке взаимодействия Госкомимущества России, комитетов по управлению имуществом и государственных антимонопольных органов России в процессе приватизации государственных предприятий и создании холдинговых структур".

Контроль  осуществляется согласованием и  выдачей антимонопольными органами заключения о приватизации, которое  направляется в Госкомимущество  России или его территориальный  Комитет. В заключении могут высказываться предложения по использованию способа приватизации, реорганизации предприятия, включению определенных условий в план приватизации предприятия, в устав создаваемого акционерного общества либо в дополнительные условия при продаже предприятий на коммерческом или инвестиционном конкурсе.

При создании холдинговой компании на основе крупной  хозяйствующей структуры из состава  соответствующего предприятия выделяются подразделения (подразделение) в качестве юридически самостоятельных (дочерних) предприятий. ГКАП контролирует отражение  в учредительных документах наличия  контрольных пакетов акций дочерних предприятий в уставном капитале холдинговой компании, а также  соответствие документов холдинговой  компании требованиям временного положения  о холдинговых компаниях и  Закона "О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках".

Этот Закон  достаточно четко разграничивает полномочия Антимонопольного комитета и его  территориальных управлений и судебных органов (исполнительной и судебной власти). Так, ГКАП не вправе принимать  решения о расторжении и изменении  договоров (соглашений), о признании  их, а также неправомерных актов  органов власти или управления, недействительными, взыскивать убытки и штрафы. Это - прерогатива судебных органов (арбитражных и общих судов).

Антимонопольный комитет или территориальные  органы в случае невыполнения предписания, неуплаты штрафа должны обращаться с  заявлениями о признании договора или акта недействительными и  с иными требованиями в арбитражный или общий суд. Хозяйственным субъектам, органам власти и управления, их должностным лицам предоставлено право обжаловать в суде любые предписания и решения антимонопольных органов.

Для реализации Закона РФ "О защите прав потребителей" на ГКАП России возложены функции  контроля по вопросам нарушения законодательства (Приказ ГКАП РФ от 24 августа 1992 г. № 185). В частности, Комитет должен осуществлять контроль и пресекать монополистическую деятельность хозяйствующих субъектов и недобросовестную конкуренцию на рынке потребительских товаров, работ и услуг посредством направления предписаний изготовителям (продавцам, исполнителям) о прекращении и предъявлении в общих и арбитражных судах исков к изготовителям и продавцам, а также исполнителям работ и услуг в случае нарушения прав потребителей.

Для реализации этих задач в составе территориальных  управлений создаются подразделения  по защите прав потребителей и комиссии по рассмотрению дел о нарушениях. В Предписании ГКАП России о прекращении  нарушений прав потребителей указываются  срок исполнения и конкретные действия, которые исполнитель (изготовитель, продавец) должен совершить для устранения нарушений прав потребителя. При  уклонении или несвоевременном  исполнении предписания ГКАП РФ возбуждает дело о наложении штрафа. Положение  о порядке наложения штрафов  на хозяйствующие субъекты за уклонение  от исполнения или несвоевременное  исполнение предписаний ГКАП России (территориальных управлений) о прекращении  нарушений прав потребителей утверждено приказом ГКАП от 23 апреля 1993 г. № 51.