Источники конституционного права

Региональный уровень источников конституционного права. Конституция РФ (части 1, 2 статьи 5) предоставляет субъектам РФ право на свое законодательство, включая конституции и уставы. В этой связи источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.

Несмотря на различие в названиях, эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ. Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в конституциях и уставах могут быть решены все вопросы конституционно-правового значения, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта РФ. Действие конституции и устава субъекта РФ ограничивается пределами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта РФ отводится главенствующее место, но они тоже должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Кроме конституций и уставов субъектов РФ, к региональному уровню источников конституционного права относятся региональные законы. Значителен массив источников конституционного права регионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В актах органов местного самоуправления (например, в посвященных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рассматриваться в качестве источников конституционного права.[10]

3 Система иных источников конституционного права Российской Федерации

              Как разновидность источников конституционного права конституционно-правовой договор является соглашением (волеизъявлением) двух или нескольких субъектов конституционного права, имеющим общенормативное значение (т.е. значение норм права). Конституционно-правовой договор представляет разновидность публичных нормативных договоров, заключаемых федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ либо органами государственной власти субъектов Федерации между собой.

Российской конституционной практике известны три вида таких договоров: Федеративный договор, внутрифедеральные и международные договоры, соглашения. Федеративный договор - это договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по поводу разграничения предметов ведения и полномочий, заключенный 31 марта 1992 г. и инкорпорированный в действующую Конституцию РФ (частично), конституции (уставы) субъектов РФ. Федеративный договор является тем источником, с которым действующая Конституция связывает регулирование федеративных отношений. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 11) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется на основе норм Основного Закона РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.[11]

Внутрифедеральные договоры - это двусторонние или многосторонние нормативные соглашения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ либо соглашения между субъектами Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Такой договор представляет собой разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и вопросов занятости. Он юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепляет круг полномочий субъекта Федерации. Договор может быть заключен в следующих случаях: а) при прямом указании в федеральном законе о предмете совместного ведения на допустимость его заключения; б) если отсутствует федеральный закон о предмете совместного ведения - при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним. Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъекта РФ. Предметами договора могут быть: а) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора. Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, могут предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом РФ. На подготовленный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов Федерации подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции. Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром).[12]

Соглашение - это разновидность публичного договора, заключаемого по поводу передачи (делегирования) полномочий. Такие соглашения заключаются между федеральными и региональными органами власти, а также между региональными структурами (к примеру, между правительством республики и ее национальным банком, межрегиональными ассоциациями и др.). Соглашение о передаче полномочий - правовая форма взаимного делегирования (передачи) органами исполнительной власти федерации и ее субъектов части их полномочий. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» предусматривает: 1) передачу федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 2) передачу органами исполнительной власти субъекта РФ части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Как в договоре, так и в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентичны описанным правилам, применяемым к договорам. Проект соглашения не позднее чем в трехмесячный срок со дня его представления одобряется или отклоняется Правительством РФ. Одобренный проект подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения. Договор, как и соглашение, вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.[13]

Международный договор - это ратифицированный Государственной Думой договор, содержащий нормы конституционного права. Международный договор РФ - это международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме. Детальный порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров РФ с целью надлежащего обеспечения национальных интересов, осуществления целей, задач и принципов внешней политики России, закрепленных в Конституции РФ, регламентируется Федеральным законом от 16 июня 1995 г. «О международных договорах РФ». Закон состоит из 6 разделов, объединенных 41 статьей. В этих разделах определяется юридическая природа договоров (понятия, виды, юридическая сила), порядок их заключения, регистрации и официального опубликования и исполнения, а также процедуры прекращения и приостановления действия. В зависимости от субъектов заключения договоров Закон различает три их разновидности: 1) межгосударственные - заключенные с международными организациями от имени РФ; 2) межправительственные - заключенные от имени Правительства РФ; 3) договоры межведомственного характера - заключенные от имени органов исполнительной власти.

Договорные нормы (договоры, соглашения) обладают меньшей юридической силой по отношению к нормам федерального законодательства. На практике же договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соответствующие соглашения нередко подменяют нормы федерального законодательства, входят в противоречие с ними. Юридическим механизмом ограничения такого развития договорного права служат положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Согласно ст. 17-18 Закона предмет договоров ограничивается вопросами: а) конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; б) определения условий и порядка осуществления разграниченных договором полномочий; в) установления форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении накоплений договора; г) иными вопросами, связанными с исполнением положений договора.[14]

Соответственно, предметом соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. Указанные законодательные новеллы призваны свести до минимума число разновидностей договоров и особенно соглашений, предотвратить неконтролируемое создание новых форм договорного регулирования в противоречии с федеральным правом.

              Конституционный обычай (конституционное обычное право) представляет сложившееся в практике деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления правило, которое в силу многократного повторения приобрело общеобязательное значение и выступает в качестве источника конституционного права. Конституционно-правовые обычаи (конституционно-правовые обыкновения) складываются в парламентской, избирательной практике, в деятельности органов местного самоуправления. Некоторые из таких обычаев, имеющие особую значимость, получают законодательное закрепление. Так, при проведении в 1993 г. выборов депутатов Государственной Думы первого созыва стало обычным наряду с предусмотренными «Положением о выборах депутатов Государственной Думы» избирательными комиссиями формирование территориальных (городских, районных) избирательных комиссий. В последующем такая практика получила закрепление в федеральных избирательных законах - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (1994 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы» (1997 г.), «О выборах Президента РФ» (1995 г.).[15]

Конституционные обычаи - это нормы (хотя и своеобразные), относящиеся к числу «неписаных»; имеют специфическую структуру и по каким-либо причинам не входят в систему законодательства, однако с течением времени могут быть законодательно оформлены. В частности, долгое время законодательно закрепленная свобода манифестаций не содержала юридически оформленного права на пикетирование (хотя оно изначально является составной частью свободы манифестаций). Право на пикетирование все это время оставалось обычной нормой. Конституция РФ 1993 г. конституционно подтвердила отнесение данного права к числу основных (ст. 31).

В то же время не все конституционные обычаи требуют специального законодательного признания, соответственно оставаясь и де-юре, и де-факто юридическим средством конституционного регулирования. В этом случае за конституционным обычаем сохраняется большая гибкость, что не свойственно «писаным» нормам права. Так, стало обыкновением при назначении Председателя Правительства и формировании его состава определять количественный состав заместителей Председателя. Законодательное закрепление привело бы к необходимости каждый раз вносить изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве».

Конституционно-правовой прецедент (конституционное прецедентное право). Представляет собой решение высшей судебной инстанции, вынесенное по конкретному делу либо в результате обобщения судебной практики и получившее впоследствии обязательное значение, т.е. значение общей нормы. Подобные нормы формируются главным образом Конституционным Судом в процессе толкования федеральной Конституции, рассмотрения дел о конституционных спорах между органами государственной власти, рассмотрения дел о конституционности тех или иных положений федеральных законов, а также законов субъектов РФ. При этом прецедентными нормами становятся: во-первых, формулируемые Конституционным Судом правоположения, имеющие общее (не казуальное, т.е. исключительно для конкретного рассматриваемого дела) значение. Правоположениями должен руководствоваться Конституционный Суд при рассмотрении в последующем сходных дел. Так, в решении Конституционного Суда от 11 марта 1998 г. сформулирован вывод о том, что конфискация имущества как санкция за правонарушение может применяться только судом. В последующем на этом выводе (решении) основывались постановления Конституционного Суда от 1 июля 1998 г., от 1 июля, а также от 13 января 2000 г. Очевидно, что и для иных органов государства выработанные Конституционным Судом правоположения должны выступать правовой моделью принятия решения в ситуациях, когда отсутствуют нормы позитивного права либо если таковые грешат неопределенностью. Во-вторых, правоположения, имеющие значение межотраслевых принципов права, а также принципов отдельных институтов права. К примеру, в постановлении Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. сформулировано принципиальное положение о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В постановлениях от 27 марта и 13 июня 1996 г. Конституционный Суд сконструировал следующие положения: законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату. [16]