Источники конституционного права России

    В настоящее время практически  завершено приведение нормативных  правовых актов субъектов РФ в  соответствие с федеральным законодательством. В то же время происходит дальнейшее развитие законодательства, так как продолжает свое становление система отношений между государством и личностью, а также совершенствуется структура органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим изучение особых характерных черт и свойств, присущих федеральному закону как источнику конституционного права, представляет особый интерес. Как справедливо отмечается в юридической литературе, источники конституционного права «определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права»¹⁰.

    Особая  роль федерального закона заключается  в реализации положений Конституции  РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹. С помощью федеральных законов могут быть конкретизированы не только положения Конституции РФ, в которых содержится указание на принятие того или иного закона, но и другие положения, в которых такое указание отсутствует.

    Обратим внимание на тот факт, что в Конституции  РФ не закреплен конкретный перечень вопросов, по которым необходимо принимать федеральные законы. Термин «федеральный закон» употребляется в Конституции РФ двояко: в широком смысле, в качестве совокупности всех законов, имеющих общефедеральное значение, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, а также в собственном значении - как закон, принимаемый Федеральным Собранием РФ или на референдуме и по юридической силе стоящий после Конституции РФ, законов о поправках к Конституции и федеральных конституционных законов¹².

    Согласно  ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные конституционные законы о порядке созыва Конституционного Собрания, об административных судах. В то же время непонятен критерий закрепления в Конституции РФ именно тех общественных отношений, которые следует урегулировать федеральным конституционным законом, так как такие важные вопросы, как, например, формирование Совета Федерации, института гражданства, регулируются обычными федеральными законами.

    Таким образом, федеральный закон как  источник конституционного права развивает  положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм.

    В ряде случаев, толкуя положения Конституции  РФ, Конституционный Суд РФ в своих решениях предопределял содержание будущего федерального закона. То есть некоторые из положений, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, становились частью принимаемых позднее законодательных актов. Так, например, в своем Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что нормы Конституции РФ не препятствуют введению федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ¹³. Но законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен смысл выборов. Таким образом, Конституционный Суд РФ толкует Конституцию РФ, а определенный смысл, заложенный в его решениях, находит свое отражение в законодательных актах.

    Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе  источников конституционного права, является его соотношение с внутрифедеральными договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В прошлом заключение большого количества внутрифедеральных договоров и соглашений являлось определенным исключением из общего порядка регулирования отношений в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так как весьма проблемно учесть в федеральном законе все особенности, присущие субъектам РФ. В ряде случаев положения таких договоров ограничивали сферу действия федерального законодательства и приводили к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Большинство внутрифедеральных договоров и соглашений нарушали положения Конституции РФ и отраслевых федеральных законов. Впоследствии субъекты РФ добровольно прекращали исполнение таких договоров и соглашений.

    В настоящее время вопросы о  пределах договорного регулирования  и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁴.

    Важной  чертой федерального закона как источника  конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования. Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни¹⁵.

    Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов. Следовательно, только органы исполнительной власти «в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан»¹⁶.

    В завершение отметим, что федеральный  закон как источник конституционного права обладает такими чертами, как нормативная определенность, универсальность; он развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм; регулирует наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся стабильностью и устойчивым характером; является базисом для построения системы подзаконных нормативных правовых актов. Такие свойства федерального закона позволяют сделать вывод о его ведущей роли в системе источников конституционного права. В этой связи для науки конституционного права необходима дальнейшая разработка и изучение сущности федерального закона, его роли среди иных источников конституционного права и правовой системы России в целом.

2.3. Указы и распоряжения Президента РФ

    Существуют  определенные отличия в формулировке положений Конституции РФ, которые касаются актов Президента РФ и актов Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В связи с этим и исходя из особенности компетенции Президента РФ, некоторые ученые полагают, что указы Президента близки к закону по юридической силе¹⁷.

    Представляется, что указы Президента РФ целесообразно  разграничить на следующие виды:

    1) указы Президента, детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение  закона;

    2) указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании;

    3) чрезвычайные указы Президента  РФ: о введении чрезвычайного  положения и о введении военного  положения, которые отличаются  от иных указов по содержанию  и по порядку принятия.

    Особого внимания заслуживают указы, которые восполняют пробелы в законодательном регулировании, практика издания которых была особо распространена в течение нескольких лет после принятия Конституции РФ. Такие указы, по сути, заменяли собой федеральные законы, вмешиваясь в компетенцию парламента РФ¹⁸. В то же время, очевидно, что вопрос соотношения федеральных законов и указов как источников конституционного права не разрешен окончательно, так как отсутствует четкое разграничение правотворческих полномочий между законодательными и исполнительными органами, прежде всего Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.

    Так, в настоящее время указами  Президента регламентируются вопросы  организации системы федеральных  органов исполнительной власти. Конституция  РФ прямо не предусматривает, что  такие вопросы должны быть урегулированы конкретным федеральным законом или федеральным конституционным законом. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П отметил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти должно быть урегулировано федеральным законом, но в то же время, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ и регулирующих деятельность Правительства РФ, такие вопросы могут быть урегулированы другими нормативными актами¹⁹. Таким образом, Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ до принятия соответствующего закона издавать указы, связанные с вопросами установления системы федеральных органов исполнительной власти и деятельностью этих органов. Такие указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

    Отметим также, что в вопросе соотношения  между федеральным законом и  подзаконными нормативными правовыми  актами актуальной задачей является предотвращение возникновения коррупционных  явлений. Так как в случае регулирования подзаконным актом отношений, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона, до отмены действия такого подзаконного акта не исключается возможность совершения ряда коррупционных сделок.

    В  Конституции указывается,   что  они  обязательны  для  исполнения  на  всей   территории Российской Федерации и что они не  должны  противоречить  Конституции  РФ  и федеральным законам. Указы  и  распоряжения  Президента  относятся к числу подзаконных актов, то есть могут быть отменены законом.

       Указы Президента  могут быть  нормативными   (см.   ч.   2  ст.   125 Конституции) и ненормативными.

       Нормативные  акты  издаются  на  основании  определенных   полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве.

       Ненормативные - это акты  применения  Президентом  какого-то  закона; по  времени действия и по кругу лиц,  на которых они распространяются,   они носят ограниченный характер.  Президент издает     указы  в  пределах  своей компетенции. В первое время после вступления  в  силу  Конституции  1993  г.

       Президент был  вынужден  издавать   нормативные   указы  по  широкому  кругу вопросов,  которые сохраняют  свое действие  до  тех  пор,   пока  не  будут изданы   соответствующие  законы.   Распоряжения   Президента   сравнительно редко  носят  нормативный  характер,  но   таковые   все   же   встречаются.

      Таким образом, важно, чтобы  предметы регулирования подзаконных  нормативных правовых актов не  пересекались с предметами регулирования  федеральных законов, так как  именно федеральный закон является основой для построения системы подзаконных нормативных правовых актов, в которых положения федеральных законов находят свою конкретизацию и детализацию.

2.4. Постановления правительства РФ

       Поскольку Правительство  осуществляет   исполнительную   власть,  оно издает  постановления  и  распоряжения,    обязательные   к   исполнению   в Российской  Федерации  (ст.   115  Конституции).    Не   все   постановления Правительства  имеют нормативное значение и относятся к    числу  источников конституционного  права.  Таковыми  являются  только  те    акты,    которые содержат общеобязательные  нормы,   регулирующие   отношения  в  сфере  этой отрасли права.  Все правительственные акты   являются  подзаконными  актами, то есть  должны  соответствовать Конституции,  законам  и  указам   Президента Российской  Федерации.  Акты  вышестоящих  органов   исполнительной   власти обязательны для нижестоящих.

       Постановления  Правительства  России  являются  обязательными    для органов   исполнительной    власти    субъектов   Федерации   по   вопросам, относящимся  к  ведению  Российской  Федерации  (ст.   71   Конституции)   и совместному  ведению  Федерации и ее субъектов (ст.  72 Конституции).