Функции права

   Правоохранительную  деятельность целесообразно рассматривать  как: 1) специфический вид социальной деятельности; 2) особый государственно-правовой тип социального управления. Такой подход позволяет проанализировать правоохранительную деятельность в широком и узком смыслах, исследовать ее главные структурные элементы и на этой основе выяснить значение каждого из них в правоохранительной деятельности.

   Называя правоохранительную деятельность «методом обеспечения незыблемости режима законности», «способом (формой) осуществления функций  государства», «специфической формой активности специальных субъектов», «особой формой государственно-властной деятельности», «специфическим видом профессиональной деятельности», «исключительно значимой функцией общества», «совокупностью взаимосвязанных между собой мер», исследователи тем самым подчеркивают ее социальный, предметный, активный, оперативный, властный, творческий, подзаконный, комплексный, специфический, профессиональный, полисубъектный, строго регламентированный правом характер. Анализ литературных источников позволяет нам сделать вывод о том, что понятия «правоохранительная форма осуществления функций государства», «правоохранительная деятельность», «правоохранная деятельность», «правоохрана», «охрана правопорядка», «охрана права от нарушений» в функциональном (а не объектном) смысле тождественны. Они означают не что иное, как деятельность по охране правовых норм от нарушений. Пожалуй, этим выводом совпадение взглядов в исследуемой проблематике и ограничивается, хотя и здесь встречаются иные точки зрения.

   На  наш взгляд, в качестве непосредственного  объекта правоохранительной деятельности выступают правовые нормы, в качестве опосредствованного объекта – общественные отношения (экономические, политические, идеологические, социальные и др.), в которых реализуются субъективные права и свободы человека и гражданина, исполняются юридические обязанности. В конечном счете объектом правоохранительной деятельности всегда является человек. Охрана прав в объективном смысле не может быть самоцелью, ибо человеческая личность с ее интересами всегда выступает в виде своеобразного центра «притяжения» правовых установлений. По мнению В.П. Федорова, человек вообще является объектом правозащитной деятельности (правоохранительной деятельности в широком смысле), а гражданин государства, права и свободы которого определяются не природой и сущностью человека, а конкретным национальным законодательством, – объектом правоохранительной деятельности (в узком смысле).

   Целью (предназначением) правоохранительной деятельности многие авторы считают  контроль (не в смысле функции, а  в смысле предмета стремления) за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения – принятие соответствующих мер, чтобы восстановить нарушенный правопорядок, применить меры государственного принуждения к правонарушителям, обеспечить исполнение меры наказания (взыскания). В ряде случаев эта цель дополняется указанием на создание условий для точного осуществления юридических установлений; условий, предупреждающих правонарушения, способствующих беспрепятственной реализации гражданами прав и свобод; условий, при которых общественные и государственные ценности надежно гарантированы, практически реализуемы и являются реальным достоянием каждого человека. Отдельные авторы ограничивают цель правоохранительной деятельности устранением нарушений законности, применением правовых санкций к виновным лицам за нарушение требований права. У А.Х. Миндагулова цель и смысл правоохранительной деятельности заключаются в поиске, обнаружении и разработке мер по устранению (либо нейтрализации) факторов, порождающих преступность и другие правонарушения. На наш взгляд, указанная позиция представляется не вполне обоснованной. Во-первых, не следует ограничивать цель правоохранительной деятельности только задачами превенции. Во-вторых, в приведенном суждении речь идет не о правовых нормах, составляющих объект правоохранительной деятельности, а о факторах, порождающих правонарушения, которые могут быть и неправовыми. Эти факторы могут относиться к ближайшему к праву неправовому, материальному основанию. Мы не отрицаем необходимости познания природы общественных отношений в области обеспечения правопорядка, но не можем признать за ним исключительной роли в правоохранительной деятельности.

   Основан на отживших традиционных теоретических  представлениях вывод С.С. Самыкина о том, что цель правоохранительной деятельности – исключить возможные нарушения права. Поскольку цели определяют направления и наполняют содержанием любую практическую деятельность, наибольшую угрозу эффективности деятельности представляет подмена реальных целей фиктивными. Раньше считалось, что уровень преступности, ее колебания во многом или даже главным образом зависят от того, насколько эффективно справляются со своими задачами органы уголовной юстиции. Борьба с преступностью рассматривалась как цель деятельности, осуществляемой правоохранительными органами. Это неизбежно сводило правоохранительную деятельность государственных органов к борьбе. На дефекты парадигмы «борьба с преступностью» уже давно обратили внимание ученые-юристы. Так, С.С. Босхолов пишет: «Призывы к войне с преступностью, усилению борьбы с нею, по сути дела, ставят перед органами уголовной юстиции, государством и обществом несодержательную цель. Они не только дезориентируют, но и дезорганизуют их деятельность по обеспечению безопасности и правопорядка, влекут, как правило, массовые нарушения законности, прав и свобод граждан. И чем скорее такого рода целевая установка будет признана негодной, тем скорее страна начнет продвигаться к правовому государству». Л.О. Иванов и Г.М. Резник делают справедливый вывод о том, что от правоохранительных органов нельзя требовать искоренения и сокращения преступности. Их деятельность – это лишь один из факторов, нейтрализующих многие аспекты преступности и правонарушений вообще. Роль уголовной юстиции в жизни общества точнее всего соответствует термину «охрана». Борьба с преступностью – задача всего общества, всех его институтов. Правоохранительная деятельность может как бы понизить порог преступности, в определенной мере сдерживая или даже уменьшая ее, но сама по себе ликвидировать это явление она не может. Тем более она не в состоянии ликвидировать огромный массив административных правонарушений. Правоохранительные органы должны быть направлены не на борьбу, а на охрану. Борьба – это метод охраны. Бороться нужно с конкретными правонарушениями, а не с преступностью вообще.

   Охрана  права от нарушений осуществляется всеми органами государства. Но не в  одинаковом объеме. Если для одних  органов эта функция является факультативной, вспомогательной, то в деятельности других, правоохранительных органов она доминирует или является единственной. Конституция Российской Федерации (ст. ст. 2, 8, 10, 45, п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72 и др.) определяет общие концептуальные подходы к правоохране, закрепляет базовые охраняемые ценности (права и свободы человека и гражданина, разделение власти на ветви, признание и защиту всех форм собственности и др.). В наиболее общем виде в ней обозначаются задачи и субъекты правоохранительной деятельности. В соответствии с п. «е» ст. 114 на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность осуществления мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Важная роль в осуществлении этих мер отводится прежде всего органам внутренних дел. Многие авторы считают функцию правоохраны в деятельности органов внутренних дел определяющей, основной, ведущей, доминирующей. Указанные органы осуществляют правоохрану на профессиональной основе, как бы по «договору» с государством и обществом. В литературе подчеркивается двойственный характер их деятельности по обеспечению правопорядка: управленческий и правоохранительный. С одной стороны, органы внутренних дел входят в систему органов государственного управления и как обладатели властных полномочий и организующих начал осуществляют управленческое воздействие на общественные отношения в сфере внутренних дел государства, а также управляют собственными силами и средствами. С другой стороны, органы внутренних дел являются активным звеном правоохранительной системы, правоохранительных органов и осуществляют в этом качестве охрану правовых норм от нарушений. Некоторые авторы даже считают систему МВД России центральным звеном государственной системы обеспечения правопорядка, утверждают, что такого разнообразия задач и функций нет ни у одного из правоохранительных органов.

   В правовой науке получил широкое  распространение подход, в соответствии с которым содержание правоохранительной деятельности раскрывается в широком  и узком смыслах. По мнению А.Г. Братко, содержание правоохранительной деятельности в широком смысле составляет охрана норм права от нарушений. В этом смысле каждый орган государства так или иначе занимается правоохранительной деятельностью в пределах своей компетенции. Речь идет об охране юридических норм в самой управленческой системе. Такая правоохранительная деятельность имеет как бы внутренний характер. Кроме того, правоохранительная деятельность выходит за рамки реализации права, так как она охватывает и создание юридических (охранительных) норм, направленных на охрану общественных отношений. Правоохранительная деятельность в узком смысле слова есть не что иное, как специализированная деятельность по правовой охране общественных отношений. Занимаются этой деятельностью специально созданные для этого правоохранительные органы государства. Таким образом, как полагает А.Г. Братко, речь может идти об общей и специализированной правоохранительной деятельности, которые неразрывно взаимосвязаны.

   И.А. Ребане понимает под правоохраной в широком смысле различные гарантии законности: организационные, воспитательные и прочие мероприятия, надзор, контроль и т.д., под правоохраной в более узком смысле – предупреждение и пресечение посягательств на правопорядок, а также непосредственную борьбу с уже совершенными правонарушениями.

   Т.М. Шамба представляет правоохранительную деятельность в широком смысле как  разветвленную функциональную систему  социально-правовых средств, обеспечивающих охрану правопорядка; в узком смысле – как непосредственную охрану установленного законом порядка общественных отношений, то есть борьбу с правонарушениями путем привлечения виновных к ответственности, рассмотрения уголовных и гражданских дел, применения санкций. Он же предлагает рассматривать правоохранительную деятельность в широком смысле как состоящую из правовоспитательной, профилактической и правоохранительной (в собственном, узком смысле) деятельности. Данное положение Т.М. Шамба выдвинул относительно правоохранительной деятельности, осуществляемой всеми органами государства и общественными организациями. Здесь мы разделяем мнение Н.Т. Шестаева, считающего, что такое разграничение правоохранительной деятельности на виды вполне можно экстраполировать на правоохранительную деятельность органов внутренних дел. Ведь задачи последних не ограничиваются непосредственной борьбой с правонарушениями путем их выявления, пресечения и привлечения виновных к ответственности.

   С.С. Самыкин считает, что правоохранительная деятельность в широком смысле охватывает законодательную деятельность государства. По его мнению, законодательный процесс и сами законы направляются на охрану права всеми средствами государства. Более узкий смысл правоохрана получает в том случае, когда ее связывают с деятельностью государства по обеспечению справедливости и порядка, возведенных в закон. Сюда войдет вся подзаконная деятельность государственных органов. Еще более узкий смысл правоохрана приобретает в том случае, если ее понимать как деятельность специальных (правоохранительных) органов государства.

   С точки зрения С.М. Кузнецова, правоохранительная деятельность в самом широком  смысле слова – это такая специфичная  деятельность, которая свойственна  демократическому и правовому государству  и его органам (законодательным, исполнительным, судебным), состоящая в защите и охране прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов юридических лиц. Правоохранительная деятельность в широком смысле – это целенаправленная деятельность, которая имеет своей целью, задачей и функцией создание условий, при которых общественные и государственные ценности надежно гарантированы, практически реализуемы и являются реальным достоянием каждого человека.

   Как видим, между приведенными точками  зрения нет непроходимой грани. Но они  не разрешают всех спорных вопросов в подходах к пониманию содержания правоохранительной деятельности. В одних из них смысл правоохранительной деятельности представляется слишком интегрированным и заключенным в более общие понятия, в других, наоборот, предусматривается его четырехчленная градация (более узкий, узкий, широкий, самый широкий). Поэтому далее целесообразно сосредоточиться на содержании правоохранительной деятельности в узком смысле, специализированной правоохранительной деятельности (на примере органов внутренних дел), заключающейся в предупреждении и пресечении посягательств на правопорядок, а также непосредственной борьбе с уже совершенными правонарушениями. При этом основное внимание будет уделено функциональной характеристике правоохранительной деятельности, поскольку ее объектное содержание и конкретные задачи правоохранительных органов закреплены в соответствующих нормативных правовых актах.

   И.С. Самощенко, один из пионеров исследуемой  проблематики, включает в содержание правоохранительной деятельности: а) наблюдение за исполнением требований права; б) исследование обстоятельств деяний, в которых имеются признаки неправомерности; в) разрешение по существу дел о нарушениях законности, реализацию принятых решений и принятие специальных мер по предупреждению нарушений в будущем. С некоторыми уточнениями, в целом не колеблющими фундамент предложенной И.С. Самощенко концепции, повторяют указанные положения Л.С. Явич, В.М. Горшенев, М.И. Байтин, Н.Н. Вопленко, И.Л. Петрухин и др. Примечательно, что указанная концепция сохраняет свою актуальность и сегодня, обогащаясь конструктивными дополнениями и уточнениями современных ученых-юристов. Так, раскрывая содержание правоохранительной деятельности, некоторые авторы выделяют в ней главное, центральное звено. По мнению А.П. Шергина, правоохранительная деятельность выполняет в системе правового регулирования корректирующую функцию, а ее центральным звеном является юрисдикция, существо которой составляют рассмотрение дела о правонарушении, о правовом споре и принятие решения по нему. Другие виды правоохранительной деятельности в основном «обслуживают» юрисдикцию. В целом поддерживая указанную точку зрения, отметим, что применительно к деятельности органов внутренних дел таким центральным звеном целесообразно все же считать активное наблюдение за соответствием правовым нормам реального поведения участников охраняемых общественных отношений с последующей коррекцией там, где это необходимо. Наблюдение охватывает все формы контроля за соблюдением нормативных правовых актов, в том числе надзор, инспектирование, ревизии, проверки, контроль в собственном смысле этого слова и т.д. Оно присуще как внешненаправленной, так и внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Наблюдение за исполнением требований права участниками общественных отношений понуждает воздерживаться от нарушений законности. В этом состоит его социальная функция и содержится его значительный предупредительный потенциал. В пользу приведенного суждения высказывается целый ряд авторов. Например, С.М. Кузнецов пишет, что «главное в правоохранительной деятельности – не фиксация правонарушений и взысканий за них, а активное профилактическое, предупредительное влияние, недопущение правонарушений». К аналогичному выводу приходит Е.В. Болотина, считающая основным направлением деятельности органов внутренних дел осуществление общей и частной превенции. Ведь чем эффективнее органы внутренних дел будут осуществлять контрольно-надзорные функции, тем меньше будет объем юрисдикции. Репрессивный, карательный компонент в содержании правоохранительной деятельности государства, объявившего себя правовым, должен, на наш взгляд, уменьшаться. Весьма симптоматично, что среди исследователей, занимающихся данной проблематикой, становится все меньше ученых, рассматривающих принуждение к исполнению законов лишь только как наказание за неисполнение нормативных предписаний. Как пишет А.П. Шергин, «правовое государство немыслимо без гуманной административной политики. Переход от запретительно-репрессивного характера административной политики к демократическим отношениям с населением предполагает ревизию и сокращение количества административно-правовых запретов, ограничивающих реализацию законных прав человека». Прав и И.И. Сыдорук, говоря, что при сохранении естественной для административного права императивности норм сам по себе «запретительно-наказательный» элемент отрасли теряет свое значение, возрастает роль компетенционных и диспозитивных норм и как следствие этого – роль государственного регулирования, легализации, контроля и надзора. Нельзя также не согласиться с мнением С.В. Калашникова о том, что «серьезную опасность формированию правового государства и гражданского общества представляет практическое отсутствие в настоящее время действенного надзора за законностью, соблюдением прав и свобод личности в различных сферах общественной жизни». С другой стороны, систематическое ведение наблюдения, представляя собой активную деятельность, наряду с превентивной функцией обеспечивает максимально возможное выявление правонарушений и неотвратимость наказания за них.