Функции государства

     Порядок работы парламента определяется его  регламентом, в котором также  закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование²⁴.

     Теория  различает в законодательном  процессе пять стадий. Первая стадия — внесение законопроекта в нижнюю палату парламента субъектами законодательной инициативы. Прежде всего такими субъектами являются сами депутаты нижней палаты. Строгое разделение властей на законодательную и исполнительную должно исключать право законодательной инициативы для органов исполнительной власти. Ибо подготовка законопроекта органом исполнительной власти означает, что будущий исполнитель закона закладывает его фундамент, задает содержание закона номинальному законодателю. Такое строгое разделение властей соблюдается только в президентской республике (США).

     Вторая стадия — рассмотрение законопроекта в нижней палате, как правило, в трех чтениях. Необходимость трех чтений вызвана самой логикой демократической процедуры законотворчества. Первое чтение означает первое формальное ознакомление законодателей с законопроектом. Если законопроект принимается в первом чтении, то назначается второе чтение, во время которого происходит обсуждение законопроекта по существу. Затем в него вносятся поправки, снимаются взаимоисключающие поправки, после чего он выносится на заключительное, третье чтение, по итогам которого законопроект утверждается в окончательном виде.

     Третья  стадия — вотирование закона нижней палатой, т. е. голосование по законопроекту, в результате которого либо закон считается не принятым, либо вотированный закон направляется в верхнюю палату парламента. Таким образом, вотирование еще не означает принятие закона: закон принимается не нижней палатой, а парламентом. Обычно для вотирования простых законов требуется простое большинство голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Для органических или конституционных законов требуется квалифицированное большинство.

       Четвертая   стадия — одобрение вотированного закона верхней палатой парламента. Как правило, если простой закон в течение определенного срока не рассмотрен верхней палатой, то он считается «одобренным по умолчанию». Органические или конституционные законы, а также законы по определенным вопросам, указанным в конституции, не могут быть «одобрены по умолчанию». Рассмотрев закон, верхняя палата  может одобрить его требуемым большинством голосов либо не одобрить (отклонить, заявить возражения). Во втором случае закон,  направляется в нижнюю палату парламента, которая вправе преодолеть возражения верхней палаты квалифицированным большинством голосов. В противном случае закон считается не принятым.

     Пятая стадия — промульгация. Закон, принятый палатами парламента, не вступает в силу автоматически. В условиях разделения властей номинальный глава государства или глава исполнительной власти, на которого возложены обязанности номинального главы государства, должен подписать закон и опубликовать его для всеобщего сведения. Если иное не предусмотрено в самом законе, то он вступает в силу с момента его опубликования. Если государственный орган, промульгирующий законы, обладает правом отлагательного вето, то палатам парламента дается право преодолевать вето квалифицированным большинством голосов каждой из палат. Существующее в некоторых монархических государствах (дуалистические монархии) абсолютное вето не может быть преодолено парламентом²⁵.

     Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»²⁶.

     Законодательная власть — это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть — это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также   наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере²⁷.

     Законодательную   власть   в  Республике   Казахстан  осуществляют  представительные  органы – Парламент  РК (ст.49 Конституции  РК).

     Итак,  Парламент Республики Казахстан считается высшим представительным органом потому, что народ выбирает в него своих представителей как непосредственно, так и косвенно и делегирует им, объединенным в коллегиальном учреждении, полномочия, которые они реализуют от имени народа. Будучи высшим органом Республики Казахстан, представляющим народ, Парламент осуществляет законодательные функции. В соответствии с принципом разделения государственной власти на три ветви Парламент Республики Казахстан относится к законодательной ветви власти. Законодательная власть Парламента представляет собой совокупность полномочий по принятию законов. В Конституции Республики Казахстан не сказано, что Парламент является единственным органом, осуществляющим законодательную власть. Это объясняется тем, что законодательные функции может осуществлять народ (в порядке референдума), а в предусмотренных Конституцией случаях — и Президент Республики²⁸.

     5.2. Исполнительная   власть

         В   отличие  от  законодательной     власти,  носящий   первичный,  верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это,  вытекает из этимологии понятия «администрация» («ad-ministrare» — «служить для»; «ministrare» — глагол, производный от «ministris» — «слуга», формы родительного падежа от основы «minus» — «минус»). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

     Исполнительная  власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название — исполнительные.

     Существенные  признаки исполнительной власти —  это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная впасть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).

     Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой»  характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство — правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

     Исполнительная власть — это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

     Исполнительная  власть реализуется государством через  правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства — президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

     Наиболее  значимые решения, порождающие юридические  последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

     За  проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет,  солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

     Исполнительная  власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти — губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.

     Система местного самоуправления,  включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную,  администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета²⁹.

     Итак, система органов исполнительной власти обладает заключенной в правовые рамки институциональной принудительной силой, обеспечивающей исполнение законов и судебных решений. Государственное принуждение непосредственно осуществляют полиция, внутренние войска, уголовно-исполнительные учреждения. Оборону страны и обеспечение внешней безопасности государства осуществляют находящиеся в ведении исполнительной власти вооруженные силы, учреждения тайной полиции, внешней разведки и контрразведки. Не вполне верно называть все эти институты и учреждения «силовыми структурами». Такое название создает впечатление, что часть аппарата государства воплощает в себе организацию власти не правового, а силового типа.

     Если  органы исполнительной власти обладают автономными нормотворческими полномочиями, то это значит, что они не только обладают принудительной силой, но и сами для себя устанавливают нормы, позволяющие осуществлять принуждение. Такие органы фактически будут доминировать в аппарате государства, ибо в отличие от номинального законодателя они обладают не только властью принимать нормативные решения, но и силой, чтобы проводить эти решения в жизнь. Это в очередной раз показывает, что разделение властей нельзя отождествлять с разделением труда. Разделение нормотворческой компетенции между органами законодательной и исполнительной власти можно рассматривать как «разделение труда» по осуществлению государственного нормотворчества. Но такое «разделение труда» является нарушением разделения властей.

     Исполнительные  органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если высшие исполнительные органы все же издают нормативные акты (в современном обществе издание таких актов по частным вопросам может быть более целесообразным, нежели детальная законодательная регламентация), то это не может делаться в силу какой-то общей нормотворческой компетенции исполнительной власти. Президентское или правительственное нормотворчество оправданно лишь в рамках полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Законность актов исполнительной власти может быть оспорена в судебном порядке. Недопустимо издание секретных нормативных актов, тем более в порядке делегированного нормотворчества, ибо акты правительственно-административных органов не могут быть легитимированы демократической процедурой законотворчества. Существует правовая аксиома: нормативный акт, не опубликованный официально для всеобщего сведения, не применяется.