Форма государственного устройства

        2. Унитарное государство

       Унитарное  государство – это единое государство, состоящее не из государственных  образований  (штатов и т.д.),хотя в его составе могут быть и  отдельные автономные государственные  образования, а из административно-территориальных  единиц – областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные  единицы обычно выделяются крупные  и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют  свои  хартии самоуправления. Такие  города могут  иметь статус общин  с более широкими полномочиями, а  могут  быть городами центрального подчинения.

       Унитарные  государства состоят  из политико-административных   или    административных   территориальных  единиц,  статус   которых  регулируется   главным  образом актами  текущего законодательства  центральной власти.  В унитарных  государствах  действует,  как  правило,  единая система законодательства,  единая  система  государственной  администрации,  единая судебная  система. Если  же какой-то  части  страны предоставлена  национально-территориальная  автономия,  то здесь могут  быть  особенности:  например,  общегосударственные  законы,   затрагивающие   сферу  законодательной   автономии  такой государствоподобной  единицы,  на  ее территории  не действуют, по крайней мере, без ее согласия.  В   подавляющем   большинстве   современных   унитарных   государств  основное   территориальное  деление   является  политико-административным.  Наряду  с  ним   во  многих   странах  имеются административно-территориальные    единицы   как    общего   типа (например,  округа  в  Германии,  области  в Болгарии),  где действуют  органы  общей  администрации,  так  и  специального,  где действуют   специализированные  государственные   органы  (судебные округа, военные  округа и т.п.).                            

       Число   ступеней   политико-административного   деления   зависит  от  численности  населения  и  размеров  территории  страны, однако,  зависимость  эта  не  жесткая:  иногда  в   менее  крупных странах  число ступеней  большее, чем  в более  крупных. Скажем, если  Великобритания  имеет  три  уровня  территориального  деления, то Франция - четыре.                                       

       Современные   тенденции   в   развитии  политико-административного   деления   заключаются  в   укрупнении  низовых   единиц  и регионализации  -  создании  крупных   регионов  как   путем  укрупнения  высших  единиц,  так  и  путем  учреждения  нового высшего  их  уровня,  что  было сделано,  например, во  Франции, Испании,  Италии.  Малые  единицы,  унаследованные   от  истории, не  в  состоянии  должным  образом  удовлетворять  местные  социальные  потребности,  а современные  средства транспорта  и связи облегчают  возможность  быстро  преодолевать  расстояния  и  оперативно   решать   вопросы  административного   обслуживания  жителей.   В  данном  случае речь  идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.       

       Во  многих  странах  процессы  урбанизации  привели  к  возникновению  обширных  городских  агломераций,  однако,  как правило, они  не  преобразовались  в  единые  территориальные  структуры  и не  имеют  общих  органов  публичной  власти; создаются  координационные  органы. Все  чаще  городские  и  сельские  общины  создают  союзы  (синдикаты)   с  общими органами,  которым  передаются   некоторые  полномочия   общин  и средства, необходимые для их реализации.                        

       Некоторые  конституции  стали   отражать  и   регулировать  эти процессы.  Например,  в  Конституции  штата  Минас  Жераис  (Бразилия)  1989  года  регионализации  специально   посвящен  раздел VII части III (ст. 41 - 51) [4, с.564]. Согласно этим положениям, штат будет принимать административные   меры,  чтобы   объединять  планирование,  организацию и осуществление публичных функций,  представляющих  общий интерес,   в районах   интенсивной урбанизации.   Он   должен   содействовать   сокращению   межрегиональных различий  посредством формирования  региональных   и секторальных  планов,  программ  и проектов,  направленных   на  развитие территориальных   коллективов   в   единый   геоэкономический   и социальный   комплекс,  включению   муниципий со   скудными  ресурсами   в   интенсивное   региональное  социально-экономическое развитие.                                                     

       Штат  должен  учредить  столичный  регион    и  городские  агломерации  путем   объединения  сопредельных муниципий   с  целью   выравнивания  развития   населенных  местностей,  охватываемых  региональной  единицей.   Городская  агломерация  должна  охватывать  не  менее  300  тыс.  жителей  и  не менее  трех  муниципий.  Кроме  того,  по   инициативе  муниципий должны  учреждаться  микрорегионы   для  решения   проблем  местного  населения   (административное  и   коммунальное  обслуживание,  дорожное  строительство  и  пр.) при  техническом содействии штата.   Наконец,   предусмотрено   учреждение   штатом  регионов развития  -  автаркических  (т.е.   самообеспечивающихся)  территорий  для   планирования  и   ориентации  публичных   функций  и услуг  в интересах  общего развития  на благо  населения соответствующего геоэкономического и социального  комплекса.           

       В положении  ст.  289 колумбийской  Конституции [4, с.648],  согласно  которому  департаменты   и муниципии,   расположенные в   пограничных зонах,   должны  непосредственно  взаимодействовать  с  пограничными   единицами  соответствующего  уровня  сопредельной  страны  в   реализации  программ кооперации  и  интеграции,  направленных  на  обеспечение общего, совместного      развития,   общественного  обслуживания и сохранения окружающей среды.                             

       Что  же  касается  упомянутых  в  той же  колумбийской Конституции  аборигенных  территориальных  единиц,  в   которых  проживают индейские  племена, то в соответствии с ее ст. 329 -  330 эти единицы  определяются   Национальным  правительством   с  участием  аборигенных   сообществ.  Резервации    являются коллективной  собственностью  и  неотчуждаемы.  В  случае,  когда аборигенная   территория   включает   территории,   принадлежащие двум  или  более  департаментам  (единицам   областного  уровня), административное   управление   ею   осуществляется  аборигенными советами  в  координации  с  губернаторами   соответствующих  департаментов.  В   рамках   Конституции  и   законов  аборигенные  территории   управляются   советами,  которые   сформированы  и действуют  на  основе  обычаев   и  традиций   проживающих  там  сообществ.  Эксплуатация  природных  ресурсов  аборигенных территорий  не  должна  наносить  ущерб  культурной,  социальной и экономической  целостности  аборигенных  сообществ.  При принятии  решений  о  такой  эксплуатации  Правительство  должно поощрять  участие  в  этом  представителей  соответствующих  сообществ.                                                        

       С  точки  зрения   организации  публичной   власти  унитарные  государства  можно  разделить  на  децентрализованные,  относительно децентрализованные и централизованные.                 

       В   децентрализованных   унитарных   государствах  существует конституционное  распределение  полномочий   между  центральной властью  и  территориальными  единицами  высшего   уровня.  Это сближает их с федеративными  государствами.                    

       Например,  согласно  ст.  117  Конституции  Итальянской  Республики 1947 года [4, с.238], в пределах основных  принципов, установленных законами  государства, и при условии непротиворечия национальным  интересам и интересам других областей  область может издавать  законодательные нормы по 18  позициям (организация ведомств  и административных  единиц  областного подчинения,  границы общин,  местная полиция,  градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными   законами.  Области   также могут наделяться  правом  издавать  нормы для проведения   в жизнь общегосударственных законов.  Учитывая  содержащиеся  в статье оговорки,  следует признать,  что перечисленные  предметы ведения  образуют  совместную   сферу  компетенции   государства  и областей,  а исключительной  сферы ведения  в отличие  от субъектов федераций области не имеют.  Напротив, все,  что находится  за  пределами  ст.  117,  составляет  исключительную  сферу ведения государства.                                          

       По  вопросам,  кроме  тех,  которые  общегосударственными  законами  передаются  в  ведение  провинций,  общин  или  иных  местных  единиц,  области   могут  осуществлять административные  функции,  причем  государство  может  передавать  областям  и  другие  административные   функции.  Область осуществляет  все  эти функции,  как правило,  через провинции, общины или иные местные единицы.                    

       Областям  гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить препятствия  свободному передвижению лиц    и вещей, профессиональным  и иным  занятиям граждан.

       Согласно  ст. 123,  каждая область  имеет устав  (статут), который   в   соответствии   с   Конституцией  и   законами  республики устанавливает   нормы,   относящиеся   к   внутренней   организации области,   осуществлению   права   инициативы   и   референдума  по законам   и   административным   мероприятиям   области,  опубликованию  областных  законов  и   регламентарных  актов.   Устав  принимается   областным  советом   абсолютным  большинством   его  состава  и  утверждается  законом  республики.  Пять  областей, наделенных   особыми   формами  и   условиями  автономии,   имеют  особые уставы,  принятые конституционными  законами (ст.  116). Здесь, таким   образом,   наблюдается  определенная   асимметрия  территориального устройства, которую мы отмечали выше [4, с.240].                 

       Области,  в  свою  очередь,  имеют   децентрализованную  структуру.  Согласно  ст.  128  и 129  Конституции, провинции  и общины, будучи   автономными   единицами   в  рамках   установленных  законами   республики   принципов,   обеспечивают   государственную   и областную    децентрализацию.   Для    дальнейшей   децентрализации  территория  провинций  может  разделяться  на  округа   с  исключительно   административными   функциями   (т.е.   там   нет  органов самоуправления    и    действуют     назначенные    провинциальными властями администраторы).                                        

       Децентрализованную   структуру   имеют  и   субъекты  децентрализованных   федераций.   Так,   Конституция   бразильского   штата Минас  Жераис  установила  в  ст.  169,  что  муниципия   на  своей территории   осуществляет   компетенцию   исключительную    и   совместную   или   дополнительную   согласно   Конституциям   республики  и  штата.  Мы  видим   здесь  определенный   элемент  федерализма  внутри   штата.  Согласно   ст.  170,   автономия  муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:             

• вырабатывать и промульгировать свой органический закон;                                                             
• избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;
• устанавливать   и  взимать   налоги,  создавать   и  упразднять округа,   поощрять  территориальное   обустройство,  организовывать и  предоставлять  публичные  услуги  местного  значения (все  это в рамках общих норм Союза и штата) [4, с.644].                                

       Относительно   децентрализованными   унитарными   государствами   являются  такие,   в  которых   высшие  территориальные  единицы  носят  исключительно   или  главным   образом  административный  характер,  а  самоуправляются  лишь   низовые  единицы.                                                              

       Например, ч. 1 ст. 2  Конституции Республики  Болгарии 1991 года  устанавливает:  «Республика  Болгария  является  единым государством с местным самоуправлением. В ней  не допускаются автономные  территориальные  образования». Последняя  норма  направлена против  возможных  намерений компактно  проживающего  и  растущего  турецкого меньшинства. Но независимо  от этого  не слишком  точного конституционного положения  (местное  самоуправление по  определению  предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136  Конституции характеризует  общину  как  основную административно-территориальную  единицу, в которой осуществляется  местное самоуправление. Что же касается  единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142  и 143,  область - административно-территориальная  единица  для  проведения региональной политики, осуществления  государственного управления на местах и  обеспечения  соответствия  между национальными  и  местными  интересами, а  поэтому  управление  в области осуществляется  областным  управляющим  с  помощью  областной администрации.  Областной  управляющий   назначается  Советом  министров и  обеспечивает проведение  государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и  общественного порядка, осуществляет административный контроль [4, с.445].               

       Централизованные  унитарные  государства   -  это те, в которых нет местной  автономии вообще, а  функции власти на  местах  осуществляют  только назначенные  сверху администраторы.  Это государства  с выраженными  авторитарными политическими  режимами.  В  ряде  стран Тропической  Африки значительная роль в осуществлении  власти на  местах принадлежит родоплеменным  вождям.  Впрочем,  сейчас редко  можно встретить государства, где на местах отсутствуют  выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой,  в том  числе «социалистических»,  формальное  наличие местных  выборных органов власти есть не более чем ширма  для всевластия  на местах единоличных «партийных»  руководителей, которые, в  свою очередь,  находятся под  жестким контролем  центральной «партийной» власти.