Федеративное устройство государства

  Унитаризм в России всегда сопровождался стремлением  к унификации, шаблонному, единообразному решению всех вопросов хозяйственной, социальной, административной, культурной жизни на местах, без учета географических, исторических, этнических, конфессиональных и иных особенностей территорий. Негативные последствия такой практики очевидны и хорошо известны. Федеративное устройство позволяет местным властям учитывать своеобразие своих территорий.

  Россия  не просто федерация, а федерация, ряд субъектов которой образован по национальному признаку. Из 88 нынешних субъектов РФ 21 являются республиками, 10 — автономными областями и автономными округами. В начале 1990-х годов любой иной вариант российской государственности, кроме образования федерации, устроенной по национально-территориальному признаку, вел к развалу страны¹⁰.

  Проблема  России заключается в том, чтобы  из квазифедерации создать реальную федерацию, отвечающую реальностям современной России.

  Законодательное закрепление принципов федеративной государственности объясняется не абстрактными соображениями, а стремлением установить в России необходимый правопорядок.

  О тесной связи федерализма с демократией  свидетельствует то, что общая  теория федерализма констатирует зависимость между федеративным устройством государства и способами защиты демократии. Еще глубже корни этих связей уходят в принцип субсидиарности, свойственной как федерализму, так и демократии, а также в общую для них персоналистскую трактовку личности. Иногда близость федерализма и демократии аргументируется необходимостью установления более тесных отношений государства и граждан. Это и служит демократии, и обеспечивает реализацию принципа федерализма.

  В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного устройства относится к основополагающим началам Конституции России. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

  Несмотря  на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые, ввиду почти единодушного их одобрения, могут считаться общепринятыми. Главный признак этих формулировок — проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время, как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация — международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление о том, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

  По  своей природе федерализм выполняет  две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные (порой разнородные) сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям государства (будь то провинции, области, земли, республики, штаты). Одновременно достигается политическая, экономическая и военная их интеграция в одном государстве.

  Согласно  теории двучленной структуры, Российская Федерация функционирует на двух уровнях: первый — это уровень федерации (в которой субъекты состоят в соответствии с нормами Конституции); второй — уровень каждого субъекта (которые равны между собой). Субъекты РФ обладают собственным правовым статусом, но не суверенны. Суверенитетом обладает только федерация, т. е. Российская Федерация (Россия) в целом. Два уровня государственности не соотносятся как два отделенных друг от друга государства, так как они составляют единое сообщество (единое правовое государство).

  Подчеркивая преимущества федеративного устройства государства, Шарль Монтескье писал: «…при этой системе правления  маленькие республики наслаждаются своим собственным счастьем. А  в отношении внешнего мира они, пребывая в ассоциации, имеют все преимущества больших монархий»¹¹.

  Для отечественной науки актуально  изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующимся в федеративные. Ведь и в России наблюдается подобный переход. На этом пути возникают идентичные для всех трансформирующихся государств трудности: региональный эгоизм, этнический национализм, сталкивающиеся амбиции центра и регионов. Тем интереснее осмысление «гибридных» методов и форм организации и регулирования территориально-политической системы, например, Испании. Здесь, так же как и в Советском Союзе, политика жесткой унификации региональных и межэтнических отношений, проводившаяся авторитарным режимом, привела к ответной реакции — всплеску сепаратизма. Успешно осуществленные в 80-х годах конституционно-политические реформы способствовали не только повышению роли регионов в государственном управлении и соучастию в межэтнических интеграционных процессах, но и углублению государственно-национальной идентичности¹².

  Здесь возникают две опасности: «…с  одной стороны, потребность в создании политических союзов для строительства современного динамично развивающегося государства; с другой — потребность в небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции»¹³.

  Именно  государства «федералистского решения» («federal solution») убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования этих объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства»¹⁴.

  В середине XIX в. естественно-антропологическая сущность федерализма трудами М. Бакунина и П.-Ж. Прудона оформилась как принцип социальной организации в сообществе будущего. В работе «Международное тайное общество освобождения человечества. Катехизис революционера» М. Бакунин доказывает, что наилучшим институтом воплощения потребностей людей к взаимопониманию и сотрудничеству является единая система глобальной федерации. Ей присущи четыре уровня интеграции: общинный, провинциальный, национальный и международный. При этом основным элементом механизма глобальной федерации должны стать законодательные органы на каждом уровне, формируемые путем направления делегатов нижних звеньев представительных органов в высшие¹⁵.

  Проблема  федеративного устройства несколько  веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопростесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, — как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, — не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно — перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть»¹⁶.

  Федерация, считает Ф.Ф. Кокошкин, предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес¹⁷. Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра — здесь необходима не только местная децентрализация управления, но и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

  Мировая практика подтверждает: наиболее стабильны  федерации, где в основу территориально-административного деления положен именно регионалистский подход (США, Австралия, Швейцария, хотя и в этих странах также есть территории с компактно проживающими этническими общностями). Регионалистский принцип построен на экономической и политической целесообразности и позволяет в рамках субъекта федерации (штат, земля, кантон, область) охватывать единой юрисдикцией различные этнические, религиозные, лингвистические группы населения.

  Стабильность  федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм, как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства, будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. Иными словами, в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

  Россия  есть не только федеративное, но и, как  закреплено в Конституции РФ, правовое государство. В основе правового государства лежат следующие принципы: верховенство закона, примат права над государством; разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; ответственность государства перед своими гражданами; равенство граждан перед законом, их правовая защищенность. Как видим, правовое государство и федеративное имеют во многом одинаковые основы (принципы), базисные начала.

  Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация базируется на Конституции, в которую вошли положения Федеративного договора. Но Федеративный договор — это договор не об образовании Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. не является правовой основой для характеристики Российской Федерации как договорной, это совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов.

  Каждый  из трех договоров имеет свое наименование: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»¹⁸.

  Эти договоры объединены общим названием «Федеративный договор». Они по своей природе являются внутригосударственными договорами, устанавливающими реальную федеративную модель властеотношений между федеральным центром и его автономными регионами (республиками, краями и т. п.), получившими название субъектов федерации¹⁹.

  В этих документах констатируется, что  все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории, не будучи учредителями, не образовывали Федерацию. Главная цель Федеративного договора — децентрализация власти и управления в масштабах всей страны, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции²⁰.

  И все же, несмотря на наличие федеративных (договорных) тенденций, ни в один из периодов истории Россия не была федеративным государством в «классическом» понимании этого термина²¹, тем не менее в 1918 г. Россия сделала выбор в пользу федерации.

  Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему  прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности, что, в свою очередь, позволяет сделать обобщающие выводы:

  — федерализм — это сложная социально-политическая, упорядоченная в правовом отношении, система жизнедеятельности; многомерная политико-правовая категория, включающая фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений;