Федеративное устройство государства

  В Московской Руси идея суверенитета и верховенства власти воплотилась в понятии и политической практике самодержавия («сам», т. е. один держу власть). Впрочем, самодержавие на Руси, возникшее во второй половине ХV в., отнюдь не означало неограниченную власть монарха, оно допускало и Боярскую думу, и Земский собор (периодически с 1549 по 1689 гг.) как сословно-представительные институты, правда, под неизменным верховенством царя. Выше власти царя признавалась лишь власть Бога.

  Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901г.), России (1918г.).

  Федеративная  форма закреплена в конституциях более 25 государств, охватывающих 50% территории планеты, в которой проживает 1/3 населения.

  Современные федеративные государства сформировались на основе территориального или национально-территориального деления.

  Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и других). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Признаки конфедерации — отсутствие единой территории, неограниченное право выхода из союза; зависимость центрального правительства от правительств независимых государств, поскольку оно содержится на их средства; формирование финансовых средств на общие цели из взносов членов союза; общее командование вооруженными силами конфедерации; юридическое равноправие всех членов, но реальная приоритетная роль в конфедерации государства, с его более высоким военно-экономическим потенциалом, а следовательно, конфедерация не государство как таковое. Конфедерации обычно недолговечны: они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию и образуются обычно на определенный срок или для выполнения задачи, под которую и формировались.

  Однако  принцип конфедерализма может стать  стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. д.). Поэтому сейчас в современном государственном праве выделяют лишь две основные формы государственного устройства — федеративную и унитарную.

  Федерация, как было сказано выше, — это союзное государство, состоящее из государственных образований, каждое из которых имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Компетенция между общефедеральными органами и органами отдельных субъектов федерации (штаты — в США, Бразилии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, кантоны — в Швейцарии, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область — в России, союзные республики — в Югославии) строго разграничена. Как правило, субъекты федерации принимают собственные конституции, имеют свою правовую систему. Правда, верховенство в вопросах, отнесенных к ведению федерации, сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области целиком отнесены к компетенции законодательного регулирования субъектов федерации.

  Федерации могут быть договорными, т. е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов (Швейцария, США, СССР с 1922 по 1991 гг., Танзания, ОАЭ и др.), или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания (Бразилия, Австрия, ФРГ, Чехословакия с 1968 по 1992 г. и др.). Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную). Договор в федерациях (если он заключен) служит отправной точкой образования федерации, так как он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно, за небольшим исключением. Поэтому создание федерации по договору или без него важно только на начальном этапе для характеристики ее учреждения, а в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом становится конституция. Не случайно почти все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо признавали некие нормы в качестве неписаной конституции. При этом нормы договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы. Конституция СССР 1924 г., например, состояла из двух частей — декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР, но если сравнить текст данной Конституции и тексты соответствующих декларации и Договора, подписанных в 1922 г., то обнаружится, что они далеко не во всем совпадают по форме, хотя соответствовали по существу. В любом случае, Конституция СССР 1924 г. не была просто повторением текстов, указанных Договора и декларации. При этом принятие новых конституций СССР не отменяло ни Договор, ни декларацию, как иногда говорили на рубеже 80—90-х гг., так как новые конституции одной и той же федерации не могут отменить учредительный федеративный договор, поскольку функция такого договора заключается именно в юридическом оформлении создания федерации. Конечно, жизнь не стоит на месте, что и требует внесения поправок в конституцию, а при определенных условиях и принятия новой конституции. При этом сами конституции федеративных государств должны содержать, и обычно содержат, гарантии прав субъектов федерации, в том числе и при проведении конституционных реформ.

  Как было сказано выше, в большинстве  федераций их члены не обладают государственным суверенитетом. Однако встречаются и исключения. Так, в Швейцарии (и в СССР, существовавшем с 1922 г. по 1991 г.) за государственными образованиями, входящими в их состав, конституционно признается суверенитет. Например, ст. 40 Конституции Мексики 1917 г. указывает, что штаты свободны и суверенны в том, что касается их внутренней жизни⁶.

  Однако  такой суверенитет субъектов  федерации рассматривается как  специфический и относящийся только к вопросам исключительного ведения субъектов федерации. Считается также, что суверенность субъектов федерации проявляется в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации, хотя в полной мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета России, не знает (ст. 3, 4, 80⁷). Отдельные республики закрепили в своих конституциях положения о собственном суверенитете, несмотря на то, что это не совпадает с подходом, отраженным в федеральной Конституции. В некоторых федерациях за субъектами федерации сохраняется право свободного выхода из состава федеративного государства. Например, право свободного выхода было закреплено в Конституциях СССР (в 1991 г. Советский Союз покинули Литва, Эстония и Латвия). Право выхода (сецессии) закреплено и в федеральной Конституции Эфиопии 1994 г. Правда, выходом из федерации обладает, согласно этой Конституции, не штат, а нация, национальность, народность. В Конституции Эфиопии предусмотрена и специальная процедура реализации указанного права. Имеются примеры выхода из состава зарубежных федераций. Так, в 1965 г. Сингапур мирно вышел из состава Малайзии.

  В 80—90-е гг. XX века в отечественной литературе шли дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР, а впоследствии и Российской Федерации. В дискуссиях был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной — федерацию, части которой имеют различный правовой статус. Симметричными являются, например, ФРГ, Папуа — Новая Гвинея (по Конституции 1975 г. и Органическому закону 1980 г.), Бразилия (по Конституции 1988 г. федеральные территории преобразованы в штаты, а Федеральный округ получил равные со штатами права). Ярко проявляется асимметрия в Индии, которая состоит из 25 штатов и семи союзных территорий, чей статус различен. Кроме того, среди штатов выделяются, с одной стороны, Джамму, Кашмир и Сикким, обладающие более широкими полномочиями по сравнению с другими штатами, а с другой — Мегхалая, Нагаленд и некоторые другие небольшие штаты, права которых, напротив, ограничены.

  Асимметричной федерацией является Канада, которая состоит из 10 провинций и двух территорий, причем одна из провинций, Квебек, обладает особым статусом. В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком России — ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации предполагает, что статусы (т. е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны. Приведенные примеры не исчерпывают всего списка симметричных и асимметричных федераций.

  В ряде республик, входивших в СССР, на рубеже 80—90-х гг. усилились централизаторские тенденции, в других, наоборот, произошла некоторая децентрализация, в третьих ситуация коренным образом изменилась. Принципиальных изменений в данной сфере не было, например, в Туркменистане. В Литве Верховный Совет и правительство неоднократно, в 1989 и 1990 гг., отказывались признать автономию компактно проживающего населения польской национальности. В Молдавии органы исполнительной и законодательной власти также не приемлют правомерности существования автономии гагаузов. А в Грузии в 1990 г. было объявлено о ликвидации двух автономных республик — Абхазской и Аджарской, и одной автономной области — Юго-Осетинской.

  В Российской Федерации, напротив, были сделаны некоторые шаги в направлении расширения гарантий прав автономных образований. В частности, для представительства интересов автономных образований в Верховном Совете РСФСР была создана вторая палата. Ряд автономных республик в составе РСФСР, например Татарская республика, приняли декларации о суверенитете, а некоторые автономные области провозгласили себя автономными республиками. В 1991 г. было провозглашено создание автономных немецких районов в Алтайском крае и Омской области. Созданы и другие автономные национальные районы (Красноселькупский в Ямало-Ненецком автономном округе, входящем в Тюменскую область, Вепсский в Карелии, Эвенский в Якутии). Правда, в Конституции России 1993 г. о такой районной автономии ничего не сказано, хотя в основных законах некоторых субъектов Российской Федерации упоминается возможность создания национальных административно-территориальных образований (см., например, ст. 43 Конституции Якутии). Повышение роли республик в составе Российской Федерации выразилось, в частности, и в том, что с 1991 г. не используется более определение «автономная» по отношению к республикам. Повысился и реальный статус областей и краев, отражением чего служит то, что они участвовали в подписании Федеративного договора в 1992 г. По Конституции России 1993 г. провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области, края и т. д.) обладают различными статусами.

  Однако  ретроспективный анализ федеративного  устройства России показывает, что  ее государственно-правовая система, в  сущности, всегда была унитарной, а РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

  Три конституции советского периода  имели унитарную направленность, хотя формально декларировали федеративное устройство государства. Причем РСФСР в рамках этого государства была уникальным историческим прецедентом — «федерацией в федерации»⁸.

  Сегодня можно сказать, что федерализм не подготовлен всем предшествующим развитием  нашей страны, не является органическим продуктом этого развития. В отличие, например, от США, Швейцарии, Канады, Австралии, в России федерализм не имеет глубинных корней в политической, экономической, социальной, культурной истории страны и вызван к жизни вполне конкретными, по историческим меркам текущими, преходящими политическими обстоятельствами.

  Становление и укрепление России как государства происходило путем добровольного вхождения или насильственного присоединения других территорий и населявших их народов в состав Российской империи. Страна росла, развивалась как централизованное государство, а не как союз территорий, народов, договорившихся о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и территориями. Федеративное устройство государства всегда было для нашей страны отклонением от объективной логики его развития, вызванным политическим кризисом. Если в США или Канаде на протяжении столетий формировалось федералистское сознание, федерализм стал абсолютной национальной ценностью, то в России этого не произошло.

  Итак, Россия не выстрадала федерализм в  ходе своей многовековой истории. И в 1922, и в 1992—1993 гг. она его получила «сверху» как продукт договоренности политических элит страны⁹. И все же в обозримом будущем именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование должны стать приоритетом государственно-политического развития страны.

  Традиции, навыки демократии в нашей стране нельзя считать глубокими и прочными. Заложенное в природе федерализма  рассредоточение власти на разных уровнях сокращает вероятность ее сосредоточения в одних руках, в одном органе, в одном институте. Свобода, ограниченная местными властями, может получить защиту на федеральном уровне. И наоборот, авторитарные поползновения федерального центра могут получить отпор со стороны регионов. Федерализм приближает власть к обществу, реально включает народ в политику, в управление государством.