Федеративное устройство государства

     Крылова Е. Федеративное государство как  основная форма государственного устройства правового государства / Е.Крылова// Право и жизнь.-2007.-№106. –С.32-37.

  Современная политическая и юридическая наука  рассматривает федерализм как сложное социальное явление, подразумевая под ним и принцип, и режим, и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее политико-территориальной организации на нескольких уровнях. В данной статье будет рассмотрена только форма государственного устройства.

  Под формой государственного устройства понимается способ политической и территориальной  организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределение власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Государственное устройство — это своего рода территориальная организация государственной власти.

  Государство объединяет различные этнические, религиозные, языковые, культурные социальные общности, поэтому возникает потребность обеспечить их взаимодействие и целостность государства. К тому же управление государством, имеющим обширную территорию и многочисленное население, из одного центра затруднительно. В государственном (конституционном) праве выделяют три формы государственного устройства: унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

  Унитарное государство (от лат. unitas — единство) — это единое государство, не имеющее в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное — значит единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Унитарная форма государственного устройства наиболее распространена. Вместе с тем унитарные государства различаются по степени самостоятельности местных органов в отношении центральных и широты компетенции муниципальных органов в решении местных вопросов.

  В рамках унитарного государства могут  существовать автономные образования, органы которых обладают более широкими полномочиями в области внутреннего управления по сравнению с местными органами других административно-территориальных единиц. Автономия не меняет в принципе унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, представляя собой форму известной децентрализации государственных функций с учетом географических (например, удаленность от основной материковой территории архипелагов Мадейры и Азорских островов), либо исторических (например, в Испании — Андалусия и другие исторически сложившиеся области) особенностей данной территории, либо этнонациональных (многочисленные примеры, в том числе автономные районы и области для зарегистрированных племен в индийских штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Западная Бенгалия, Каракалпакстан в Узбекистане, автономные образования в Китае и пр.), религиозных (например, в Греции — Афонский полуостров, где проживают, главным образом, православные монахи в ряде монастырей, в Грузии до 1990 г. — Аджарская Автономная Республика, значительную часть коренных жителей которой составляли грузины, обращенные в свое время в ислам) особенностей населения какой-либо территории. Иногда основанием предоставления автономии становится комбинация указанных выше факторов. Например, этнонациональный состав населения и географическая удаленность от основной материковой территории послужили причинами установления автономии для Аландских островов в Финляндии, для Гренландии и Фарерских островов в Дании, географическая обособленность, особенности этнонационального состава и конфессиональной принадлежности (мусульмане, в отличие от большинства жителей страны — христиан) населения — для острова Минданао на Филиппинах.

  Унитарное государство может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти. Большинство современных государств, таких, как Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия, унитарные. Все они сформировались относительно давно, и в историческом плане это было актуально. В последнее время в литературе встречается специальный термин — «регионалистское государство», используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территория которых целиком состоит из автономных образований (Италия, Испания). Предлагается считать «регионалистское государство» особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства.

  Но  постепенно вырабатывались новые формы  государственного устройства, такие, как федерация и конфедерация.

  Федерация (от лат. federation — федерация, объединение, союз) — форма организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства. Родоначальником общей теории федерализма по праву принято считать Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего «теорию народного суверенитета» на основе союза или согласия, благодаря которой в дальнейшем развились, а затем и оформились три самостоятельных направления.

  Сторонники  одного из них, Г. Елинек, П. Лабанд, В. Уиуллоуби, были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация. Их оппоненты М. Зейдель и Д. Кальхаун, напротив, считали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, аргументируя свою позицию тем, что за субъектами федерации на конституционном уровне должно закрепляться право нуллификации и свободного выхода из союза¹.

  Представители американской школы федерализма  рассматривают его как установление порядка на основе «соглашения друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма». Эта традиция исходит из идей французского и немецкого Просвещения XVIII в.

  Если  взять за основу, что федерализм — это принцип, воплощающий способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то, как форма государственного устройства, он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

  Нередко в зарубежной литературе понятие «федерализм» означает политико-правовой механизм гармонизации функциональной зависимости институтов политической системы.

  В основе понятия «федерация» лежит  латинское «feoderation» — в чем-то созвучное слову «союз». Поэтому в широком понимании федерация создается как некий союз отдельных сообществ, скрепляемых общностью целей и задач.

  Если  брать во внимание процессы децентрализации  в унитарных государствах, то можно  говорить о процессах федерализации  в виде различного рода квазиформ, как, например, Испания или Италия.

  Элементы  федерализма присущи и местному самоуправлению, причем и далеко за пределами внутригосударственных границ, как, например, Европейский союз.

  Примером  развития федеративных отношений могут  служить не только государственные, но и гражданские объединения и организации, например, федерации, образованные по профессиональному признаку (писателей, хоккеистов, ткачей).

  Однако  в государственно-правовом аспекте, как представляется, под федерацией следует понимать соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единой системы управления, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования и гармония развития государственных и гражданских институтов.

  Конечно, каждому государству присущи  свойственные только ему особенности  регулирования федеративных отношений, в зависимости от ряда весьма значимых факторов, включая политические, экономические, социальные, правовые, что позволяет классифицировать их в определенные группы — модели федерализма, отражающие их индивидуальную специфику, исходящие из правовой регламентации: «конституционная модель», «регламентарная модель», «традиционная модель».

  Сторонники  «конституционного федерализма» усматривают  в нем наиболее демократическую  форму государственного устройства, обеспечивающую гарантии прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства. Классическое государство такого типа — США. К этой же группе можно отнести и Россию. В современном мире эту модель культивируют более 20 государств, где проживает почти треть населения планеты².

  «Регламентарная модель» отличается от «конституционной» прежде всего статусом регламентирующего правоотношения центра и его составных частей (субъектов).

  Основные  принципы «регламентарного федерализма»: добровольность объединения государств и государственных образований в единое государство со статусом субъектов федерации, принятие Основных законов государства и иных актов субъектов федерации, равноправие субъектов федерации, правовое разграничение суверенитета федерации и суверенности субъектов, общая территория, единое гражданство, денежная и таможенная системы, армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

  Отличительная особенность «традиционного федерализма» — порядок образования государства  снизу, по инициативе субъектов, добровольно слагающих с себя статус суверенитета взамен на суверенность.

  Таким образом, федеративное государство  традиционного типа базируется на политико-территориальной  целостности и суверенитете, четкой политически оформленной упорядоченности, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих полномочий.

  Системам  управления в государствах подобного  типа при распределении полномочий и установлении компетенции присущи интеграция и субсидиарность, в силу чего взаимоотношения строятся на основе иерархии государственной власти, что, в конечном итоге, и обеспечивает эффективность функционирования.

  Если  же рассматривать создание федеративного  государства с точки зрения изначальной цели образующих его субъектов, то из данной концепции неизбежен вывод — основные принципы его образования предполагают рациональное и эффективное функционирование модели управления в интересах федерации и ее субъектов.

  Следует отметить, что финансово-экономические  неудачи ряда государств, в том  числе и России, открыли начало новым моделям федерализма, таким, например, как «бюджетный», суть которого состоит в сведении понятия «федерализм» к бюджетной политике государства, и «экономический» — «способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре».

  В связи с этим рациональное разграничение  предметов ведения между федерацией и ее субъектами, учитывающее экономические, политические, национальные и другие важные аспекты, способствует сбалансированному разграничению компетенции.

  Как показывает опыт демократического развития большинства зарубежных государств, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами ведется на конституционном уровне и детализируется в текущем законодательстве. Поэтому федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов ни одной из них над общегосударственными³.

  Признаками  федеративного государства считаются:

  — единая система границ и ее охраны. Территория состоит из территорий субъектов федерации и в политико-административном отношении не представляет собой единого целого;

  — субъекты федерации, не обладающие суверенитетом в полном объеме, не имеющие права на сецессию (односторонний выход из федерации);

  — тот, что наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Но по отношению к федеративной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральной конституцией и конституционными законами;

  — субъектов могут быть свои конституции и своя система законов, которые не должны противоречить федеральной конституции и системе права;

  — в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

  — гражданство чаще всего двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Равноправие всех граждан на территории федерации;

  — двухпалатный федеральный парламент. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

  Теоретической основой федерализма выступает  концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

  Суверенитет — политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет — это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Некоторые отступления от этой общей формулировки, попытки ее модернизировать существенного значения не имеют. Другое дело, когда расшифровывается конкретное содержание самих терминов «независимость» и «верховенство» применительно к конструкциям международного и внутреннего (национального) права⁴.

  Само  понятие суверенитета как свойство власти относится только к государству  как целому, а не к отдельным  частям государственного механизма. Суверенитет — это «визитная карточка» государства, лучше сказать, той власти, которая осуществляется в государстве. Если рассматривать государственный суверенитет в международных отношениях и внутренних связях, то он проявляется по-разному. «Необходимость применения категории суверенитета при характеристике совершенно различных субъектов — народ, нация, государство (государственная власть) — является одной из важнейших проблем теории суверенитета. И все же по очередности обладания суверенитета на первом месте стоит не государство, а народ»⁵.