Практика деятельности Конституционного Суда РФ по реализации прав педагогических работников

Таким образом, при оформле­нии досрочной трудовой пенсии педагогическому работнику стоит заранее проверить, соответ­ствуют ли зафиксированные в трудовой книжке наименования учеб­ных заведений, где он трудился, и наименования занимаемых им должностей тем, что указаны в Списке №781.  При обнаружении несоответствий следует обратиться к администра­ции с просьбой о внесении соответ­ствующих изменений.

Глава 2. Практика деятельности Конституционного Суда РФ по реализации прав  педагогических работников

2.1 Практика деятельности Конституционного Суда РФ по реализации прав граждан в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения

Рассмотрим вопросы, касающиеся досрочного пенсионного обеспечения педагогических работников, возникающие в правоприменительной практике Конституционного Суда РФ. Большое значение имеет деятельность Конституционного Суда РФ по реализации прав граждан в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения.

В Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений подп. 10, 11, 12 п. 1 ст. 28, п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан (далее - Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П) [16] Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч. ч. 1 и 2), 39 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 2 и 3), взаимосвязанные нормативные положения подп. 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 и п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", в том числе устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях, - в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования пенсионного обеспечения данные положения не позволяют засчитывать в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, занимавшимся педагогической деятельностью в учреждениях для детей, периоды осуществления ими этой деятельности в учреждениях, не являющихся государственными или муниципальными, которые включались в соответствующий стаж ранее действовавшим законодательством, при том, что законодательное регулирование порядка сохранения и реализации пенсионных прав, уже приобретенных указанными лицами в результате длительной профессиональной деятельности, до 2009 года отсутствовало.

После принятия Постановления от 3 июня 2004 г. N 11-П достаточно длительное время данное положение  вышеуказанного Закона на практике не применялось. И только в 2008 году Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 319-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[17] внесены изменения в ст. 27 и ст. 28 ФЗ о трудовых пенсиях. Так, пункт 1 статьи 27 дополнен подпунктом 19, который  предусматривает, что трудовая пенсия по старости назначается ранее достижения возраста, установленного статьей 7 ФЗ о трудовых пенсиях лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, независимо от их возраста. Одновременно соответствующая норма подпункта 10 пункта 1 статьи 28 указанного закона признана утратившей силу.[18]

Комментируя внесенные изменения, следует обратить внимание на то, что теперь из текста нормы исключено указание на то, что досрочно назначается трудовая пенсия лицам, работавшим в государственных и муниципальных учреждениях для детей. Это связано с тем, что данное положение закона фактически не применялось в связи принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П.

Напомним, что данным решением признаны не соответствующими Конституции РФ, взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 пункта 1 статьи 28 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях.

Именно поэтому в статье 2 Федерального закона от 30.12.2008 г. № 319-ФЗ установлено, что положения подпунктов 19 - 21 пункта 1 статьи 27 ФЗ о трудовых пенсиях (в редакции указанного Федерального закона) в части исключения требования осуществления деятельности в государственных и муниципальных учреждениях распространяются на правоотношения, возникшие с 3 июня 2004 года, то есть с даты принятия Постановления Конституционного Суда РФ.

Изменения, внесенные комментируемым законом, связаны, прежде всего, с упорядочением правового регулирования внутри Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Так, в статье 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» определены категории граждан, которые в связи со своей профессиональной деятельностью в определенной сфере имеют право на досрочное назначение трудовой пенсии, а в статье 28 - определены другие отдельные категории граждан, имеющие право на досрочное назначение трудовой пенсии.[19]

Кроме того, Федеральным законом от 30.12.2008 г. № 319-ФЗ изложен в новой редакции пункт 2 статьи 27 ФЗ о трудовых пенсиях, в соответствии с которым списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учётом которых назначается трудовая пенсия по старости в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, правила исчисления периодов работы (деятельности) и назначения указанной пенсии при необходимости утверждаются Правительством РФ.

Установлено также, что в случае изменения организационно-правовой формы учреждений (организаций), предусмотренных подпунктами 19 - 21 пункта 1 настоящей статьи, при сохранении в них прежнего характера профессиональной деятельности тождественность профессиональной деятельности, выполняемой после изменения организационно-правовой формы соответствующего учреждения (организации), профессиональной деятельности, выполнявшейся до такого изменения, устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ.

Таким образом, в законе появилось новое понятие «тождественность профессиональной деятельности», разъяснение которого, скорее всего, будет содержаться в соответствующем нормативном правовом акте Правительства РФ (в настоящее время устанавливается тождество наименований профессий, должностей и организаций).[20]

Пункт 3 статьи 27 ФЗ о трудовых пенсиях также изложен в новой редакции и предусматривает, что условия назначения трудовой пенсии по старости, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, после дня вступления в силу федерального закона о профессиональных пенсионных системах применяются в том случае, если на день вступления указанного Федерального закона в силу у застрахованного лица было выработано не менее половины стажа на соответствующих видах работ, необходимого для установления досрочной трудовой пенсии по старости. При соблюдении указанных условий застрахованным лицам устанавливается трудовая пенсия по старости в соответствии с настоящим Федеральным законом. Лицам, проработавшим на соответствующих видах работ менее половины требуемого срока, а также принятым для выполнения этих работ после дня вступления в силу указанного Федерального закона, устанавливаются профессиональные пенсии, регулируемые соответствующим федеральным законом.

Следовательно, в будущем предполагается регулировать назначение профессиональных пенсий специальным федеральным законом о профессиональных пенсионных системах. При этом остается открытым вопрос, будут ли относиться к числу лиц, подлежащих профессиональному пенсионному страхованию, работники государственных и муниципальных учреждений и организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, и будут ли создаваться профессиональные пенсионные системы в отношении работников бюджетной сферы? Нет ясности и в том, в каком порядке будет формироваться пенсионный капитал, как изменится порядок назначения профессиональных пенсий по сравнению с назначением трудовых пенсий, за счёт каких источников и в каком размере они будут исчисляться, каковы риски замены трудовой пенсии на профессиональную пенсию.[21]

Таким образом, комментируемые изменения в пенсионном законодательстве не затрагивают действующий порядок и условия досрочного назначения трудовой пенсии педагогическим работникам учреждений для детей. На сегодняшний день необходимо исходить из того, что порядок и условия назначения трудовых пенсий в связи с педагогической деятельностью в учреждениях для детей остается прежним.

2.2 Решения Конституционного Суда Российской Федерации, содержащие рекомендации по совершенствованию федеральных законов в сфере образования

В ряде постановлений Конституционный Суд признал прямо противоречащими Конституции Российской Федерации отдельные положения законодательства Российской Федерации в сфере образования. Однако в настоящее время только некоторые из них приведены в соответствие с решениями Конституционного Суда.

Так, в Постановлении от 27 декабря 1999 г. N 19-П по делу о проверке конституционности положений п. 3 ст. 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани[22] Конституционный Суд Российской Федерации признал положения п. 3 ст. 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", предусматривающие возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1).

Соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"[23] и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (п. 3 ст. 2).[24] При этом были исключены возрастные ограничения для лиц, замещающих должности не только заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, но и деканов факультетов таких заведений. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"[25] были также изменены ст. ст. 332 и 336 Трудового кодекса Российской Федерации, которые в новой редакции не предусматривают возрастных ограничений для лиц, замещающих должности деканов факультетов высших учебных заведений (п. п. 276 и 279 ст. 1).[26]

В отдельных решениях Конституционного Суда было отмечено право федерального законодателя урегулировать соответствующий вопрос в сфере образования.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы"[27] Конституционный Суд Российской Федерации указал на право федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 19, ч. ч. 1 и 2; ст. 71, п. "в") и с учетом данного Постановления - предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. Какие это могут быть формы и способы, Конституционный Суд не уточнил. Одним из вариантов, например, может быть установление адресных субсидий непосредственно гражданам на компенсацию оплаты дошкольного образования.

В Определении от 11 июля 2006 г. N 213-О по жалобе гражданина Щеренко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав положениями ч. 4 ст. 332 и п. 3 ст. 336 Трудового кодекса РФ[28] Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 4 ст. 332 и п. 3 ст. 336 Трудового кодекса РФ, предусматривающие, что в федеральных государственных высших учебных заведениях должности деканов факультетов замещаются лицами не старше шестидесяти пяти лет и что достижение этого возраста является основанием освобождения от указанной должности и прекращения с ними трудового договора, утрачивают силу и не могут применяться судами и должностными лицами как не соответствующие ст. ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Конституции РФ.

Это, однако, особо подчеркнул Конституционный Суд, не препятствует федеральному законодателю - при изменении основного содержания деятельности лиц, замещающих должности деканов факультетов, их функций в системе руководства федеральными государственными высшими учебными заведениями - решить и вопрос о наличии оснований для того, чтобы и далее относить должность декана факультета к категории профессорско-преподавательского состава высшего учебного заведения.

В отдельных случаях Конституционный Суд РФ не мог полноценно рассмотреть жалобы граждан в сфере образования, поскольку выполнение их требований не входит в компетенцию Конституционного Суда, а относится к полномочиям законодателя.