Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний

§1.2. Эволюция государственного и муниципального управления как учебной и научной дисциплины в России

              В России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.

              Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андри­евского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870-1871).

              А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и рус­ский административный строй» (1905), Грибовского В.М. «Государ­ственное устройство и управление Российской империи» (1912), Елистратова А.И. «Основные начала административного права» (1914).

              Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873- 1928) «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-17) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем[5].

              После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. В связи с тем, что дореволюционная наука административного права не могла обеспечить этот процесс необходимыми научными знаниями, возникла потребность в развитии науки управления. Ее формирование осуществлялось в рамках движения научной организации труда и управления сформировавшегося на основе работ зарубежных специалистов по управлению: Тейлора, Файоля, Черча, Эмерсона, Форда. Для широкого изучения и внедрения научной организации труда и управления был создан целый ряд научно-исследовательских организаций. Ведущими стали Центральный институт труда, Ка­занский институт научной организации труда, Всеукраинский институт труда, Та­ганрогский институт научной организации производства, Государственный институт техники управления, Центральная лаборатория по изучению труда. Деятельность институтов и лабораторий была подчинена созданию сис­тематизированных концепций в области организации труда и управле­нию. В большинстве этих институтов академическое изучение сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Так, перед созданным в 1926 г. Государственным институтом техники управления была поставлена задача проведения научного анализа роли и значения планирования, учета и организации в сфере управления. В основе его ра­боты была положена производственная трактовка учреждения, исходным пунктом которой являлось признание того, что всякий трудовой процесс, включая управленческий, в принципе поддается точному измерению, нормализации и регулированию.

              Для руководства работой по НОТ и управлению в 20-х годах был со­здан Совет научной организации труда (СовНОТ) во главе с наркомом РКИ В.В. Куйбышевым.

              Для обсуждения возникших проблем по научной организации труда и управления 20 января 1921г. в Москве была создана Первая Всероссий­ская инициативная конференция по научной организации труда и про­изводства. Конференция, наряду с вопросами НОТ, рассмотрела также проблемы выделения в общей системе организации труда организации управления на научных принципах, создание специальных органов по проведению этих принципов в жизнь. Конференция поставила вопрос о необходимости подготовки организаторов и введения в связи с этим в курс преподавания в учебных заведениях предметов по научной органи­зации труда и управления. После первой конференции под флагом НОТ начался период быстрого развития отечественной теории управления. Вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, П.М. Керженцев, Н.А. Витке, Е.Ф. Размирович, И.М. Бурдянский, О.А. Ерманский, стали формиро­ваться первые школы управления[6].

              Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов.

              Исследования по административному праву были возобновлены после Первого Всесоюзного совещания по вопросам науки советского государ­ства в июле 1938 г. Поскольку возрождения науки управления не состоялось, исследова­ние проблем государственного управления перешло к науке администра­тивного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала проблемы государственного управления.

              В начале 60-х годов в нашей стране возобновились исследования про­блем управления, но уже на новой основе. Социальное управление представлено неоднородными работами: общефилософского характера, в основном посвященные государственному управлению и управлению делами общества.

              Направление исследования проблем управления - государствен­ное управление, было представлено в основном работами, выполненными юристами, которые занимались проблемами государственного управле­ния в смежных государствоведческих областях науки: теории государ­ства и права, государственного и административного права. С одной сто­роны, это дало им определенную подготовку в осуществлении исследова­ния проблем государственного управления; с другой стороны, не позволя­ло вырваться из рамок категорий и методов юридической науки. Не­смотря на углубление управленческой тематики и расширение неюри­дической проблематики, в целом исследование проблем государственно­го управления по общему правилу не отрывалось от традиционной по­чвы юридико-государствоведческих исследований. Наряду с рассмот­рением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов), широко исследовались частные вопросы ее проблематики: функции управления, организационная структура управления, аппарат управления, организация управления. Исторически сложившийся подход к государственному управлению с юридических позиций не обеспечивал эффективного развития теории и практики государственного управления. Как отмечалось юристами, недостаточность юридического подхода к исследованию проблем государственного управления стала особенно отчетливо обнаруживаться во всех странах в послевоенные годы.

              В начале 60-х годов было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические и технико-организационные и естественнонаучные аспекты управления. Этот подход встретил в литературе возражения ввиду того, что в науку управления включались разнородные знания, лишавшие ее предмет необходимого единства. Были предприняты попытки формирования теории государственного управления как преимущественно социологической науки, что встретило со стороны некоторых государствоведов определенные возражения, связанные с опасностью превращения ее в эклектическую комплексную науку. Для исключения предлагалось ограничить ее предмет политическими аспектами государственного управления. Эта точка зрения также вызывает возражение некоторых государствоведов,  так, М.И. Пискотин пишет, что «государственное управление осуществляет наряду с политическими организационные и специальные функции. Более того, оно по сути своей имеет организационную природу. Поэтому сведения предмета теории государственного управления только к изучению политических аспектов управления исключало бы из нее и самую существенную часть»[7]. М.И. Пискотин считает, что теория государственного управления находится на стыке теории государства и права и социологии В соответствии с требованиями народного хозяйства был создан ряд  институтов повышения квалификации, руководящих кадров промышленности, широко развернута деятельность по проектированию и созданию автоматизированных систем управления производством, по совершенствованию организационных структур управления производством и экономических методов управления, широко развернулась деятельность по изданию литературы по теории и практике управления производством. В республиках, краях и областях, во многих отраслях промышленности также проводились отраслевые и региональные конференции по пробле­мам управления промышленным производством.

              По обсужденным проблемам конференция 1971 г. приняла рекомендации. Так, в частности, по теоретическим вопросам управления обратить внимание на то, чтобы НИИ, втузы и вузы сосредоточили внимание на комплексных системных межотраслевых исследованиях таких актуальных проблем управления общественным производством, как системы целей управления на различных уровнях производства; углубление методологических основ организации управления; усвоение прогрессивных научно-технических элементов зарубежной практики управления; закономерности, принципы и методы управления; функции и структуры органов управления; организа­ция процессов управления, принятия решений и их оптимизации; техни­ка и технология управления; управленческий труд и его организация; информационная база управления; автоматизированные системы управле­ния; организация работы по совершенствованию управления; эффектив­ность системы управления; проектирование систем управления.

              В конце 70-х годов XX в. назрела проблема радикальной перестрой­ки экономических методов и организационной структуры промышлен­ного производства, а также работы с хозяйственными кадрами и демок­ратизации управления. Важный вклад в разработку новой системы управления внесла Всесо­юзная конференция «Проблемы научной организации управления экономикой», проведенная в ноябре 1986 г. Необходимость осуществления радикальной реформы управления была вызвана целым рядом сложившихся в стране обстоятельств. В связи с развернувшимся в мире нового этапа научно-технической рево­люции требовалось перестроить хозяйственный механизм, нацелив его на ускорение научно-технического прогресса. Раскрылись огромные социальные потребности людей, в результате чего человечес­кий фактор стал доминирующим. Главной стратегической задачей ста­ло ускорение социально-экономического развития страны. Доля экстенсивных факторов в экономическом росте народного хозяй­ства резко сокращалась и хозяйство необходимо было переводить на ин­тенсивный путь развития[8].

              Государственное и муниципальное управление как область научных исследований и дисциплина специализации появилась  в нашей стране сравнительно недавно - в начале 90-х годов. В последние годы стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Правительство РФ в 1994 г. утвердило государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования, в классификатор специальностей была включена специальность «государственное и муниципальное управление». Так, научные степени по социальному управлению присуждаются по экономическим и юридическим наукам. Новая специальность высшего и среднего специального образования 061000 «Государственное и муниципальное управление» вначале была отнесена к юридической науке, а впоследствии - к экономической, но защита диссертаций по этой специальности осталась в рамках юридической на­уки. Практически ни по юридической науке, ни по экономической под­готовка научных кадров по государственному и муниципальному управ­лению не осуществляется, что в значительной степени сдерживает раз­витие науки государственного и муниципального управления. Для обеспечения дальнейшего развития теории и практики социаль­ного управления и ее отраслей, подготовки кадров сферы социального управления необходимо в перечень научных специальностей включить специальность «Социальное управление» с присвоением по ней ученой степени «доктор (кандидат) социально-управленческих наук»; по специальности высшего и среднего специального образования 061000 «Государственное и муниципальное управление» установить ква­лификацию «управленец» по аналогии с существующими квалифика­циями «инженер», «экономист», «врач».

Глава 2. Государственное и муниципальное управление как система и источники его изучения

§2.1. Правовые основы системы

государственного и муниципального управления

              Право -  система, комплекс законов, норм, правил жизни общества, установленных государством, и исполнение которых обеспечивается принудительно силой государственной власти[9].               

              Высшей юридической силой, выражающей волю народа и отражающей его права, является конституция государства.

              Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию орга­нов государственного управления.

              В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня государственного и муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.

              В соответствии с федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ компетенция органа государственной власти определяется как совокуп­ность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

При этом под предметом ведения Российской Федерации или субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации либо исключительно к компетенции Российской Федерации, либо к компетенции субъекта Российской Федерации.

              Под предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетен­ции Российской Федерации, и к компетенции субъекта Российской Федерации. Под полномочиями понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.