Современное состояние внешнего государственного долга России

Улучшилось и соотношение  «долг / ВВП», хотя при продолжающемся падении валютного курса рубля  величина внешнего долга в рублевом выражении не только не уменьшилась, но, напротив, возросла с 3,9 до 4,4 трлн. деноминированных руб., т. е. на 11%.  Рост ВВП с учетом инфляции был гораздо более значительным (в 3,4 раза), и в итоге указанное  соотношение упало до 49%.

Третий, нынешний этап (начиная с 2002 г.) отличается беспрецедентным нарастанием внешнего долга России до 2008 года, причем исключительно за счет новых заимствований. За период 2002-2007 гг. долг бывшего СССР в результате регулярных выплат и досрочного списания уменьшился на 54 млрд. долл. до отметки ниже 25 млрд. (против максимального уровня - более чем в 4 раза), что составило лишь 5% общей суммы долга. Напротив, новый долг в условиях улучшения международного кредитного рейтинга России увеличился за это время до 439 млрд. долл. (на 371 млрд., или почти в 6,5 раза), что довело величину общего внешнего долга до 464 млрд. долл. Заметим, однако, что из-за повышения валютного курса рубля величина внешней задолженности страны в рублевом выражении в 2008 г. росла не так быстро - она поднялась с 4,4 трлн. до 11,4 трлн. руб., или в 2,6 раза.

Таким образом, данные о динамике внешнего долга Российской Федерации  за период 1994-2007 гг. показывают следующее. Общая сумма долга при колебаниях вверх и вниз выросла в конечном счете почти на 346 млрд. долл., или без малого в 4 раза. За это время долги бывшего СССР перестали играть главенствующую роль в проблеме внешней задолженности страны. Они уменьшились на 80 млрд. долл., а их доля в общей сумме долга упала с 89 до 5%. Теперь проблема сконцентрировалась на новом российском долге, который вырос на 425 млрд. долл., т. е. почти в 33 раза, при увеличении его доли в общей сумме долга с 11 до 95%.

Но благодаря позитивным подвижкам в развитии российской экономики, в особенности из-за ми-нового нефтяного бума, показатели бремени  внешнего долга за это время существенно  улучшились. И соотношение «долг / ВВП» снизилось с 91 до 35 %, тогда  как сумма долга стала даже меньше величины валютных резервов (напомним, что в начале 1994 г. долги превосходили резервы в 13 раз).

В абсолютном выражении российский внешний государственный долг на 1 декабря 2012 года составил 40,9 млрд долларов⁷, что является одним из самых низких показателей в Европе⁸. По относительным показателям, российский внешний госдолг составляет 5-10 % от объема ВВП страны. По данным рейтингового агентства Moody's внешний долг РФ остается очень низким, в пределах 10% к ВВП страны. Это является самым низким показателем среди всех государств, имеющих рейтинг инвестиционной категории (02.03.2012)⁹ . В результате Россия постепенно превращается в страну-кредитора (Кипр, США и т.д.)

3. Законодательная база управления государственным долгом

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят 31 июля 1998 года №145-ФЗ) законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли 2 основных Федеральных закона: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877-1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ¹⁰.

Полномочия Правительства  Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным законом  от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В соответствии со статьей 15 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

Отдельные вопросы, связанные  с управлением государственным  долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и  учетом этих операций, регулировались и продолжают в настоящее время  регламентироваться в нормативных  документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих  нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации основные положения и  понятия (с учетом дополнений и изменений) по активной части долга приведены  в главе 15 «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией» и по пассивной части долга - в главе 14 «Государственный и муниципальный долг».

С 1 января 2000 года в связи  с изменением бюджетной классификации  в структуре государственного внешнего долга не выделяются долговые обязательства  бывшего СССР.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации  впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы  учета и регистрации государственных  долговых обязательств. Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений  при осуществлении государственной  политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность  Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов  эмитента государственных долговых обязательств.

Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства Российской Федерации  и Банка России в проведении текущей  долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий  год. При этом механизм координации  текущей долговой, валютной и денежно-кредитной  политики до сих пор законодательно не определен.

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и  бюджетную политику.

Поскольку денежно-кредитные  операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных  инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных  долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров  на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства Российской Федерации. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства Российской Федерации в ликвидных средствах. Вместе с тем обеспечение необходимой степени разграничения между управлением долгом и денежно-кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

При составлении бюджета  на очередной финансовый год в  источниках внешнего финансирования и  в расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются  возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы  финансирования погашения долга  товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет). В результате зачастую вместо погашения долга происходит списание процентных платежей. В связи с этим при планировании бюджета точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным.

В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными  по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

Государственный долг Российской Федерации является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению  долга на долгосрочную перспективу  должны прогнозироваться соотношения  курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства  Российской Федерации и Банка  России. Более того, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено  представление указанных прогнозных соотношений в Государственную  Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год.

В перечне документов и  материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации  для представления в Государственную  Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, отсутствуют  расчеты источников финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности), что в определенных условиях может негативно отражаться на возможностях проведения анализа обоснованности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Минфина России.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации  соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также  о приостановлении или аннулировании  соглашений.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации не сопоставима  с классификацией видов государственных  внешних долгов Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами  изменениям объемов и структуры  государственного внешнего долга.

Требования Федерального закона от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказов Минфина России от 25 мая 1999 года №38н и от 11 декабря 2002 года №127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» в части классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о  выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных  гарантий, относимых на государственный  внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный  закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает изменения от 2 и 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении отчетности об исполнении федерального бюджета  выполняет требования Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации». Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

• по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• по привлечению (использованию) и погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

• в структуру государственного внешнего долга - по задолженности международным финансовым организациям, официальным кредиторам - членам Парижского клуба кредиторов и официальным кредиторам - не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части  операций с государственными долговыми  обязательствами отражаются в приложениях  к проекту федерального закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях  показателей за счет замены внешних  заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета.