Общий контекст отношений России и ЕС

Сближение транспортных пространств  России и ЕС будет работать не только на решение актуальных проблем при  осуществлении трансграничных перевозок, но и позволит стимулировать развитие всех типов транспортных сообщений. Так, давно назрело привлечение ведущих корпораций из стран ЕС в партнерстве с российскими государственными и частными компаниями к развитию системы грузовых и высокоскоростных пассажирских железнодорожных перевозок. Оно могло бы помочь притоку инвестиций и технологий, необходимых для достижения целей и задач Стратегии развития железнодорожного транспорта России*13.

В настоящее время имеются  отдельные примеры подобного  сотрудничества, в том числе партнерство  РЖД с компанией Сименс в развитии высокоскоростного сообщения и  создании электропоездов нового поколения. Такие проекты остаются разовыми, исключительными случаями. В них  вовлечены только некоторые крупнейшие государственные корпорации. Ускорению  модернизации российских транспортных сетей будет способствовать расширение такого сотрудничества и подключение к нему более широкого круга компаний. Оно позволит создать инфраструктурные условия для развития новых точек экономического роста в стране, выхода на мировой уровень технологического развития железнодорожного транспорта, что, в конечном счете, приведет к повышению его глобальной конкурентоспособности.

Создание подобных партнерств возможно при условии поддержки (в том числе институциональной  и финансовой) совместных инфраструктурных проектов как со стороны российского правительства, так и в рамках «Партнерства для модернизации». На аналогичных основаниях возможно привлекать европейские компании к строительству и комплексному обслуживанию платных автомагистралей в России. Наряду с практическими выгодами совместные усилия российского и зарубежного бизнеса будут способствовать сближению правил функционирования транспортных пространств на основе принципов либерализации и эффективной конкуренции.

В то же время уже описанные  опасения обоих партнеров в отношении  взаимного открытия рынков создают  значительные препятствия на пути формирования общего транспортного пространства России и ЕС. Снятие существующих барьеров возможно только при условии системного подхода к формированию общего транспортного  пространства. Его проработка должна осуществляться с участием не только ответственных ведомств России, ЕС и его государств-членов, но также  представителей бизнеса и экспертного  сообщества. Для закрепления основных задач и этапов на пути его построения, имеет смысл подготовитьспециализированную стратегию формирования общего транспортного пространства и подробную программу ее реализации. Она должна охватывать не только вопросы транспортного сотрудничества, но и взаимодействия в таможенной сфере, вопросы страхования перевозок и грузов, согласование финансовых стандартов. Гармонизация законодательства, сближение инфраструктуры – необходимые условия для построения общего пространства.

С учетом существующих различий между Россией и ЕС продуктивным мог бы стать поэтапный секторальный подход к формированию такого пространства. Общеизвестно стремление европейского интеграционного объединения снизить  негативное воздействие на окружающую среду. Оно породило заинтересованность в приоритетном развитии морских  перевозок. По сравнению с автомобильным  и железнодорожным видами транспорта такие перевозки более экологичны. Их влияние на изменение климата гораздо ниже*14.

С учетом этого либерализация доступа на рынки морских перевозок России и ЕС могла бы стать первым шагом на пути построения общего транспортного пространства. С учетом наличия сильных национальных игроков в государствах-членах ЕС, специализирующихся на морских перевозках, подобный шаг не лишен определенных рисков. Вместе с тем он мог бы открыть для российских компаний огромный рынок с перспективами дальнейшего роста.

Важным шагом на пути построения общего транспортного пространства стало бы подключение России к программе Трансъевропейских транспортных сетей. В соответствии с этой программой Европейского Союза были отобраны 30 приоритетных транспортных коридоров, которые получают поддержку и финансирование со стороны Европейской комиссии. В настоящее время в рамках Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике прорабатываются проекты развития трансграничной инфраструктуры. В их числе между Россией и Белоруссией, Норвегией, Польшей, странами Балтии и Финляндией*15. Вместе с тем, формированию общего транспортного пространства России и ЕС способствовало бы подключение России как минимум к пяти проектам в качестве полноправного участника. В частности, «Северный треугольник» (приоритетный проект №12), связывающий Финляндию и Швецию уже в настоящее время предполагает прокладку автомагистралей до российско-финской границы – логичным было бы их продление до Санкт-Петербурга (в настоящее время оно прорабатывается в рамках Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике).

Аналогично могут быть продолжены железнодорожные и автодорожные магистрали Гданьск-Варшава-Брно/Братислава-Вена (приоритетные проекты №23 и 25) с включением в них Калининграда. Также железная дорога «РэйлБалтика» (приоритетный проект №27), связывающая Варшаву, Каунас, Ригу, Таллинн и Хельсинки может приобрести ответвление до Санкт-Петербурга и других городов северо-запада России. Наконец, наиболее амбициозная инициатива Морских автомагистралей (приоритетный проект №21), опоясывающих Европу, мог бы включить в себя балтийские и черноморские порты России.

В дополнение к существующим проектам на статус трансъевропейского маршрута может претендовать ширококолейная железная дорога Кошице – Братислава – Вена*16. Ее строительство позволит в большей мере использовать потенциал евразийского транзита в страны ЕС через российскую территорию. С учетом запланированного распределения грузопотока между Транссибом и БАМом средняя продолжительность перевозки товаров из Азии в Европу может быть уменьшена до четырнадцати дней. Братислава и Вена в настоящее время уже включены в систему трансъевропейских сетей*17, и строительство запланированной железнодорожной ветки будет способствовать возрастанию ее значения в качестве крупного транзитного центра. Реализация подобной инициативы потребует комплексного подхода к железнодорожному сообщению на всей протяженности маршрута от российских дальневосточных портов и Китая до центра Европы. Полноценное включение России в сеть трансъевропейских транспортных маршрутов станет существенным шагом на пути сближения транспортных систем России и ЕС.

Углублению сотрудничества России и ЕС в транспортной сфере  может способствовать и создание общего технологического базиса на основе совместных исследовательских проектов в сфере транспорта. Они должны быть направлены на повышение скорости и безопасности перевозок, а также снижение вредного воздействия на окружающую среду. Для этого представляется целесообразным предусмотреть возможность их финансовой поддержки через финансовый инструмент «Партнерства для модернизации» и другие подобные инициативы. Исследовательские проекты следует, в первую очередь, реализовывать в тех областях, которые определены в качестве приоритетных обоими партнерами, таких как авиационная отрасль, информационно-коммуникационные технологии и оборудование, морские перевозки и судостроение.

Как разъяснялось выше, достаточных  условий для формирования общего транспортного пространства России и ЕС пока не существует. В то же время  его создание представляется желательным  для социально-экономического развития обоих партнеров. Необходимы системные  и продуманные шаги по сближению  транспортных пространств России и  ЕС и внедрению элементов общего рынка. Только таким образом можно  создать предпосылки для более  тесной интеграции. Вместе с тем, даже при сохранении автономных транспортных пространств России и ЕС возможны разнообразные меры по улучшению  условий осуществления трансграничных перевозок между ними. 

Создание благоприятных условий  для трансграничных перевозок

При сохранении долгосрочной цели построения общего транспортного  пространства России и ЕС необходимо добиваться качественного прогресса  в создании благоприятных условий  для трансграничных перевозок между  ними уже в ближайшее время. Подобное сотрудничество необходимо осуществлять одновременно на трех уровнях: нормативном, институциональном и операционном.

Нормативную базу для трансграничных перевозок между Россией и  ЕС составляет международное транспортное право. В этом отношении между  партнерами наблюдается существенный дисбаланс. Россия является участником практически всех основных соглашений в сфере транспорта*18. ЕС не подписал ни одного многостороннего документа в транспортной сфере. Участниками международных соглашений выступают его государства-члены*19. Вместе с тем, наличие общего транспортного права, несмотря на определенные различия, создает основу для торговых и пассажирских перевозок в глобальном масштабе, и в том числе в отношениях России и ЕС.

Наиболее значимой лакуной  в глобальном регулировании международного транспорта остаются мультимодальные перевозки*20. За последние годы они превратились в наиболее активно развивающуюся область транспортно-логистического комплекса. При этом Конвенция ООН по мультимодальным перевозкам 1980 г. не была подписана ни одним из ведущих игроков в сфере транспорта и в силу не вступила. На этом фоне наибольшее влияние на рынок приобрели перевозчики-консолидаторы (такие как UPS и DHL). Такая ситуация ставит в неблагоприятное положение грузоотправителей и грузополучателей, повышает их издержки. В этой связи стоит рассмотреть вопрос о заключении специального соглашения между Россией и ЕС по мультимодальным перевозкам с учетом выявившихся недостатков Конвенции 1980 г. и накопившегося опыта. Такое соглашение позволит уточнить вопросы, связанные со спецификой мультимодальных перевозок, в частности об ответственности перевозчиков-консолидаторов, и будет способствовать формированию более сбалансированной ситуации на рынке. Впоследствии оно может стать основой для международной конвенции.

Более существенные затруднения  создают различия в интерпретации  права в отсутствии международного органа, обеспечивающего его единообразное  толкование. В этой связи Россия и ЕС могут выступить в качестве инициаторов создания Международного транспортного суда , осуществляющего разрешение споров между государствами и компаниями. В случае, если такое предложение не получит поддержки на глобальном уровне, в целях дальнейшей гармонизации сотрудничества России и ЕС стоит в рамках Транспортного диалога создать систему арбитражных органов для разрешения споров по интерпретации транспортного права.

Кроме того, успешное взаимодействие между Россией и ЕС, применение транспортного права и своевременное  выполнение требований регулирующих органов  зависят от наличия соответствующего кадрового потенциала. Между тем  в настоящее время в России не хватает специалистов, разбирающихся  в тонкостях правового регулирования  транспортной отрасли в ЕС. В этой связи была бы востребованнойподготовка и публикация учебника по европейскому транспортному праву и организация на регулярной основе серии учебных курсов и тренингов по этой тематике.

Необходимо продолжать расширять повестку дня Транспортного диалога. В настоящее время ряд существенных вопросов (в частности защита прав пассажиров, контроль над перемещением объектов интеллектуальной собственности, экологическая безопасность транспортных перевозок) остается на периферии сотрудничества. Одной из задач взаимодействия должно стать предоставление равных прав пассажирам в России и ЕС, путешествующих различными видами транспорта. Необходимо активизировать сотрудничество правоохранительных органов по предотвращению перевозок контрафактной продукции. Партнерам стоит стремиться к согласованию экологических требований к различным типам транспорта.

Одновременно России и  ЕС необходимо добиваться максимальной отдачи от всего комплекса институциональных механизмов сотрудничества. Так, потенциал Партнерства «Северного измерения» по транспорту и логистике раскрывается недостаточно. Оно может вносить больший вклад в развитие трансграничных транспортных коридоров и помогать расшивать существующие узкие места в развитии грузовых и пассажирских перевозок. До сих пор остается нерешенной проблема недостаточной пропускной способности автодорожных и железнодорожных переходов между Северо-Западными регионами России (Калининградской, Ленинградской и Псковской областями) и прилегающими государствами-членами ЕС (Латвией, Литвой, Польшей, Финляндией, Эстонией). В рамках «Северного измерения» также можно работать над устранением препятствий для развития морских перевозок на короткие расстояния на Балтике.

Все эти вопросы подпадают  под компетенцию Партнерства  по транспорту и логистики, но процесс  его оформления сильно затянулся. Положительным сигналом стала договоренность, достигнутая на Встрече высокого уровня 23 ноября 2011 г. в Москве, о создании Фонда поддержки партнерства*21. Необходимо расширять информированность российских компаний, работающих в сфере транспорта, о возможностях существующих в рамках «Северного измерения». Через механизмы Партнерства по транспорту и логистике необходимо активнее привлекать финансирование, в том числе международных финансовых институтов (таких как Европейский банк реконструкции и развития, Северный инвестиционный банк) для реализации проектов развития транспортной инфраструктуры в России.

И в рамках Транспортного  диалога, и в рамках «Северного измерения» России и ЕС необходимо активнее работать над вовлечением в сотрудничество неправительственных игроков. Существенным шагом в этом направлении может стать организация регулярного обмена опытом между транспортными союзами России и ЕС (прежде всего, по вопросам взаимодействия государства и бизнеса). Такая деятельность позволит дополнить диалог государственных ведомств и повысит вовлеченность деловых кругов в сотрудничество России и ЕС.

Наращивание объемов трансграничных перевозок между Россией и  ЕС зависит не только от совершенствования  транспортного регулирования и  обеспечения его корректного  применения, но и от комплексного улучшения  условий перевозок. Важнейшим компонентом системного подхода к развитию взаимодействия между партнерами в транспортно-логистической сфере является упрощение таможенных процедур. В настоящее время практически синхронно осуществляется модернизация таможенного законодательства ЕС и Единого экономического пространства Белоруссии, Казахстана и России*22. Продолжение гармонизации требований в этой сфере будет способствовать снижению временных затрат на пересечение границы и упрощению этого процесса. Использование опыта Европейского Союза стимулирует дальнейшее совершенствование таможенного регулирования России и Единого экономического пространства. Вместе с тем, наибольшая отдача может быть получена только в случае, если будут приниматься во внимание не только нормативные положения, но и сложившаяся правоприменительная практика европейского интеграционного объединения. В этой связи, имеет смысл привлекать специалистов в области таможенного права ЕС к процессу обновления Таможенного кодекса ЕЭП, проводить совместные семинары и тренинги. В том числе, подобная работа может осуществляться в рамках «Партнерства для модернизации».

Возникновение ЕЭП вносит существенные коррективы в отношения  России и ЕС. Европейский Союз крайне неохотно идет на взаимодействие с  интеграционными объединениями  на постсоветском пространстве, предпочитая  выстраивать отношения с отдельными государствами. Вместе с тем уже  в рамках Таможенного союза ряд  компетенций были делегированы Россией  на наднациональный уровень. С учетом заинтересованности ЕС, как и России в дальнейшей либерализации взаимной торговли, возникаетпотребность в установлении прочных, институционализированных отношений между ЕС и ЕЭП. Исходя из сложившегося разграничения компетенций, взаимодействие по таможенным вопросам логичнее всего развивать, прежде всего, на этом уровне. Соответственно, между двумя интеграционными объединениями может быть заключено соглашение о таможенном сотрудничестве и созданы органы для проведения совместных консультации, координации позиций, осуществления мониторинга согласованных решений. Формирование специализированных институтов взаимодействия позволит развивать сотрудничество в тех вопросах, в отношении которых будет возникать взаимная заинтересованность. Тем самым, они будут исполнять роль постоянной диалоговой и переговорной площадки.