Общий контекст отношений России и ЕС

Введение

Транспортный потенциал  России закономерно рассматривается  руководством страны в качестве одного из ее ключевых конкурентных преимуществ  в международном разделении труда*1. Реализация этого ресурса, его использование в целях экономической модернизации и социального развития требует выстраивания эффективного диалога с зарубежными партнерами. Приоритетное место в их ряду занимает Европейский Союз. Европейское интеграционное объединение – не только основной торгово-экономический партнер России, но и возможный источник инноваций и ноу-хау для российской транспортной отрасли*2. В расчете на рынок ЕС сформулированы планы расширения транзита через российскую территорию в рамках глобальных транспортных коридоров, таких как евразийский транзит, Северный морской путь, проект Север-Юг. Развитие сотрудничества с ЕС призвано способствовать превращению транспортной сферы в один из источников глобальной конкурентоспособности России.

В период с 2000 по 2008 гг. наблюдался устойчивый рост грузопотоков и товарооборота  между Россией и странами ЕС. За этот период объем перевозок увеличился в 2,5 раза. На фоне финансово-экономического кризиса произошло его существенное уменьшение. В 2009 г. он снизился на 12-15% по сравнению с предыдущим годом*3. В 2010 г. началось восстановление товарооборота, а объемы перевозок пассажиров авиакомпаниями превысили уровень 2008 г.*4

Дальнейшему расширению транспортных обменов способствует ряд стимулов системного характера. Прежде всего, вступление России в ВТО будет способствовать существенному наращиванию ее торговли с интеграционным объединением, а  значит и росту грузопотоков. Кроме  того запланированное введение безвизового  режима краткосрочных поездок граждан  в отношениях России и ЕС приведет к значительному увеличению пассажиропотоков*5. Таким образом, несмотря на не всегда благоприятную экономическую конъюнктуру, европейское интеграционное объединение остается приоритетным и перспективным партнером России*6.

Цель настоящего доклада  заключается в выявлении возможностей для реализации российского транспортного  потенциала, открывающихся в связи  с развитием сотрудничества с  Европейским Союзом, в первую очередь, в рамках инициативы «Партнерства для  модернизации». В этой связи в  докладе последовательно рассматриваются  общие тенденции развития сотрудничества России и ЕС и основные достижения и сложности транспортного диалога  между партнерами. В нем предлагаются меры правового, организационного и  технологического характера, которые  будут способствовать созданию единого  транспортного пространства, позволят облегчить трансграничную перевозку  пассажиров и грузов между Россией  и ЕС, оптимизировать транзит, перейти  к осуществлению больших инфраструктурных проектов. 

Общий контекст отношений России и  ЕС

В настоящее время отношения  России и Европейского Союза характеризуются  амбивалентностью. На уровне политических заявлений стороны ставят амбициозные задачи стратегического партнерства и построения общих пространств*7. На практическом уровне большинство конкретных, технических проблем достаточно эффективно решается. В то же время процесс реального сближения запаздывает, все остается, скорее, на уровне деклараций, а не реальных дел. Сотрудничество России и ЕС не выходит за рамки взаимодействия двух автономных систем. Обе стороны не демонстрируют достаточной последовательности и предсказуемости в формировании Общих пространств, не всегда проявляют они и необходимую чуткость к интересам партнера*8.

Непоследовательность в  отношениях России и ЕС находит отражение  в институциональной структуре  партнерства. На основе существующих нормативных  положений, прежде всего, Соглашения о  партнерстве и сотрудничестве 1994 г., существенно модифицированных решениями саммитов Россия-ЕС, выстроена вертикаль форматов взаимодействия. Она включает проходящие дважды в год саммиты, серию консультаций между Правительством России и Европейской комиссией, деятельность Постоянного совета партнерства на уровне министров и систему отраслевых диалогов. Такой многоступенчатый механизм сотрудничества обеспечивает обмен мнениями и опытом по всему спектру отношений партнеров на регулярной основе. Вместе с тем, за прошедшие полтора десятилетия Россия и ЕС так и не создали институтов совместного принятия решений, которые бы позволили на регулярной основе договариваться о совместных мерах по реализации и развитию базовых договоренностей, заложенных в Соглашении. Кроме того, несмотря на создание Круглого стола промышленников и предпринимателей России и ЕС и на фоне лоббистской деятельности узкого круга крупнейших компаний, так и не были выстроены механизмы систематического привлечения бизнеса, в первую очередь отраслевых ассоциаций, к диалогу России и ЕС. Между тем, предпринимательские круги непосредственно заинтересованы в развитии отношений между партнерами и готовы сформулировать конкретные предложения относительно их возможного наполнения.

Современный этап развития отношений России и европейского интеграционного объединения определяется общемировой тенденцией роста конкуренции  на глобальных рынках, особенно, в сфере  высоких технологий. В этих условиях было принято решение придать  тем аспектам сотрудничества России и ЕС, которые связаны с достижением  качественно нового типа социально-экономического развития, приоритетное значение и  выделить их в отдельный блок взаимодействия. Такой подход получил выражение  в инициативе «Партнерства для модернизации», сформулированной на саммите в Ростове-на-Дону в 2010 г.*9 Ее целью стало привлечение потенциала ЕС, его государств-членов и европейских компаний к обеспечению перехода России на инновационные рельсы развития. Для ее достижения была скорректирована работа отраслевых диалогов. Они превратились в основной инструмент координации программ партнерства по приоритетным направлениям инициативы. В их число входит и сотрудничество в сфере транспорта. В настоящее время «Партнерство для модернизации» представляет собой наиболее перспективный формат углубления сотрудничества России и ЕС.  

Текущее состояние Транспортного  диалога России и ЕС

Транспортно-логистические  коммуникации составляют материальную базу сотрудничества России и ЕС. От их успешного и синхронизированного  функционирования зависит обеспечение  фундаментальных свобод перемещения  товаров и людей в рамках общих  пространств России и ЕС. В настоящее  время транспортно-логистические  комплексы России и ЕС остаются самостоятельными, хотя и связанными системами. Российские игроки обладают крайне ограниченными  возможностями работы на внутреннем рынке европейского интеграционного  объединения. С похожей ситуацией  сталкиваются компании из государств-членов ЕС в России. Оба партнера сохраняют  нынешнюю протекционистскую политику в отношении транспортных коммуникаций. Выстраиванию общего транспортного  пространства препятствуют существующие с обеих сторон опасения потерять контроль над одной из базовых  отраслей экономики. Весомого прогресса  в этом отношении в ближайшие  годы ожидать сложно. Таким образом, сотрудничество ориентировано преимущественно  на ограниченные цели создания благоприятных  условий для развития трансграничного  сообщения между Россией и  ЕС.

Взаимодействие России и  ЕС в сфере транспорта в полной мере отражает общие тенденции развития отношений партнеров. Основным механизмом сотрудничества между ними является Отраслевой диалог по транспорту. Он функционирует  в рамках Дорожной карты по созданию «Общего экономического пространства»  России и ЕС, которая была подписана  в мае 2005 г. С 2010 г. приоритет в  его работе делается на реализацию инициативы «Партнерства для модернизации»*10. В частности, в рамках Транспортного диалога была создана специальная Рабочая группа по вопросам модернизации.

Транспортный диалог России и ЕС является механизмом сотрудничества между Министерством транспорта и другими ведомствами Российской Федерации, с одной стороны, и  Европейской комиссией, прежде всего, Генеральным директоратом по транспорту, с другой. Его цели состоят в  обмене мнениями и установлении отношений  стратегического характера между  партнерами в транспортно-логистической  сфере. Он призван обеспечивать гармонизацию технических требований и условий  осуществления перевозок, синхронизацию  стратегий развития транспортной сферы, обмен опытом и ноу-хау, сотрудничество в реализации крупных инициатив, таких как «Северное измерение», и обсуждение проблемных вопросов, возникающих на уровне России и Европейского Союза в целом.

Важным аспектом сотрудничества в рамках Транспортного диалога  является согласование позиций партнеров  по вопросам, обсуждаемым в организациях системы ООН (в том числе, Европейской  экономической комиссии ООН, Международной ассоциации гражданской авиации, Международной морской организации, Международной организации труда). Такое сотрудничество приобрело характер многоуровневой системы принятия решений. Участники Транспортного диалога формулируют пакет согласованных стандартов и совместно лоббируют его в организациях системы ООН. После его принятия на глобальном уровне, согласованные нормы становятся обязательными для обоих партнеров и транспонируются в законодательство как России, так и ЕС.

В компетенцию Транспортного  диалога не входят вопросы двустороннего  сотрудничества между Россией и  отдельными государствами-членами  ЕС. Для решения подобных вопросов существуют специальные механизмы, которые функционируют параллельно  и отдельно от него. Тем не менее, до 2010 г. не были исключением случаи, когда те или иные проблемы во взаимодействии России и отдельных государств-членов ЕС блокировали обсуждение всей повестки дня диалога. В настоящее время достигнуто принципиальное понимание, что стратегическое партнерство не может замораживаться из-за отдельных противоречий. Произошел отказ от практики увязывания различных областей сотрудничества. В результате повысилась эффективность решения возникающих вопросов. В частности, в настоящее время Россия, как и большинство ведущих государств мира, выступает против решения интеграционного объединения о включении авиационной отрасли в систему торговли квотами на выбросы парниковых газов, но эта проблема не препятствует диалогу по широкому набору тем.

Текущая повестка дня диалога  очень разнообразна. Она охватывает синхронизацию политики России и  законодательства ЕС, обмен информацией  об изменениях в законодательстве России и ЕС в области транспорта, изучение опыта ЕС по осуществлению единой политики в отношении интеллектуальных транспортных систем и управления транспортными  потоками на основе информационных технологий. В нее входят согласование технических  стандартов (прежде всего, требований к тахографическому оборудованию и вопросов поставки давальческого сырья для переработки). Ключевой характер в ней имеет проблематика формирование евразийских транспортных сообщений с использованием потенциала Транссиба и международных транспортных коридоров. К ней относятся также специальные вопросы, затрагивающие отдельные виды транспорта.

В частности, в настоящее  время в ЕС вводятся изменения  в политику развития трансъевропейских  транспортных сетей. В рамках Транспортного  диалога прорабатывается сотрудничество по 30 приоритетным проектам в рамках этой программы, так, чтобы они получили внешний вектор на российском направлении  с учетом интересов обоих партнеров. В сфере морского транспорта в  рамках Диалога обсуждаются варианты организации обмена данными, полученными  с использованием информационных системам безопасности мореплавания России (Море) и ЕС (СейСиНет).

Вместе с тем, наиболее обсуждаемыми в настоящее время  являются вопросы развития авиационного сектора. В этой связи в октябре 2011 г. в Санкт-Петербурге стороны впервые провели авиационный саммит, в котором приняли участие тогдашние заместитель Председателя Правительства Российской Федерации С.Б.Иванов, Министр транспорта России И.Е.Левитин, заместитель Председателя Еврокомиссии С.Каллас и другие высокопоставленные представители России и ЕС. Мероприятие придало импульс сотрудничеству в модернизации системы управления воздушным движением в Европе, сотрудничеству в совмещении аэронавигационных систем и унификации правил выполнения полетов.

Стороны договорились начать работу по подготовке Меморандума о  сотрудничестве Россия-ЕС в сфере  аэронавигации. Был согласован порядок  реализации подписанного в 2006 г. протокола  «Согласованные принципы модернизации существующей системы использования  Транссибирских маршрутов». Участники  также обсудили взаимодействие в  области безопасности полетов, развития аэропортовой инфраструктуры, а также  перспективы сотрудничества в области  гражданской авиапромышленности*11. Наиболее острой проблемой остается вопрос о включении европейским интеграционным объединением авиационной отрасли в свою систему торговли квотами на выбросы парниковых газов. Подобное требование распространяется на все авиационные перевозки в государства-члены ЕС и, тем самым, напрямую затрагивают российские авиакомпании. Упомянутое противоречие отражает стремление ЕС к проецированию своих норм за пределы собственной юрисдикции, которое проявляется и в сфере транспорта*12.

Таким образом, Транспортный диалог зарекомендовал себя в качестве эффективного механизма взаимодействия России и ЕС. Его деятельность адекватна  задаче синхронизации функционирования независимых транспортно-логистических  комплексов России и ЕС. С учетом его консультативного статуса, не позволяющего Транспортному диалогу выступать  органом принятия решений напрямую, был найден косвенный способ гармонизации стандартов через защиту согласованных  позиций в организациях глобального  уровня. Вместе с тем Транспортный диалог остается органом решения, преимущественно, технических проблем. Для согласования принципиальных, политических вопросов, таких как включение авиационной  отрасли в систему торговли квотами на выбросы парниковых газов, действующие институты не предназначены. Кроме того во взаимодействие России и ЕС в сфере транспорта (в отличие от некоторых других отраслевых механизмов, например диалога по энергетике) лишь отчасти вовлечены представители компаний и бизнес ассоциации.  

Перспективные шаги по формированию общего транспортного пространства

Создание общего транспортного  пространства России и ЕС будет способствовать активизации экономических связей партнеров, росту товарооборота, внедрению  в российскую практику передовых  зарубежных норм, стандартов и практик. Оно также позволило бы снять  существующие барьеры, ограничивающие деятельность российских компаний на рынке ЕС.

В частности, в отсутствии базовых документов по свободе автомобильного транспорта в настоящее время  автоперевозки осуществляются на основании  двусторонних соглашений между Россией  и отдельными государствами. В то же время компании, зарегистрированные в ЕС, могут предоставлять транспортные услуги на всем пространстве интеграционного  объединения. В результате они получают преимущества перед российскими  игроками при перевозках, требующих  проезда через несколько стран  ЕС. Решением существующей проблемы могло  бы стать заключение соглашения об автотранспортных перевозках, обеспечивающего равные возможности для компаний России и ЕС. Показательно, что подобный инструмент уже используется в отношениях ЕС с его основными торговыми партнерами, в частности соглашение о морских перевозках заключено между ЕС и Китаем. Развитие системы специализированных двусторонних соглашений позволило бы дополнить существующее международное регулирование с учетом специфики европейского интеграционного объединения для реализации интересов обоих партнеров.