Местное самоуправление в Германии

Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

Ко второй группе относится  решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные  поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.

На выполнение государственных  поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих  органов. Нечто среднее между  задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой  выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д.⁵ Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере  финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области  охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных  органов в области коммунального  обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной  сфере.

Полномочия  общин в сфере финансово-экономической  деятельности: Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений  Основного закона. Он является производным  от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный  проект бюджета представительными  органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной  власти осуществляется в соответствии с принципом германского права  – “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми  средствами отдельных субъектов  управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет  более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов  управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы  являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов  местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий  размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации  и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется  большим числом задач, непосредственно  выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит  относительный характер, что связано  с проведением общефедеральной  макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке  коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию.⁶ На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются  в региональную и структурную  политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного  закона), что предполагает, среди  прочего, и меры по уменьшению крупных  социальных различий в обществе. В  ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между  Федерацией, ее субъектами (землями) и  входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых  поступлений между ними. Коммуны  распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

1.4 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной  земли за местным самоуправлением  должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах  общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области добровольных задач  общины подлежат общему надзору, который  должен ограничиваться лишь проверкой  на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий  государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают  превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение  санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое  время нужной информации.⁷ К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников.

За выполнением бюджета  общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов  с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск  органа местного самоуправления - это  крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право  действовать лишь в интересах  общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных  органов власти ФРГ позволяет  подвести итоги по проблеме их взаимоотношений  с центром и с землями.

Перед общинами открывается  широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта  деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежит государственному надзору.⁸

Глава 2. Местное  самоуправление Японии

В Японии 47 префектур, 3437 городов, поселков, деревень. Все они имеют  органы местного самоуправления. Создаются  также промышленно-финансовые округа, местные советы создают свои территориальные  объединения для решения общих проблем. Промышленно-финансовые округа и территориальные объединения не являются муниципальными образованиями.

2.1. Система местного самоуправления

Введение нового основного  закона придало новые формы местным  органам власти. Прежняя система  местного управления, созданная в  XIX веке по прусским образцам, отличалась крайним бюрократизмом. Все исполнительные органы местной администрации были подчинены министерству внутренних дел, весьма жёстко контролировавшему их деятельность. Губернаторы префектур и другие крупные чиновники администрации назначались по приказу центра, избиравшиеся населением муниципальные собрания обладали лишь совещательными функциями. Конституция Мэйдзи не содержала вообще никаких упоминаний об организации местной системы управления, оставляя её целиком на произвол императорской власти.

Конституция 1947 года, в отличие  от предыдущей, содержит специальную  главу VIII о местных органах власти. Основным положением является принцип «местной автономии». При органах местной администрации в соответствии с законом учреждаются Собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов местной администрации, члены их Собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих органов местной администрации, путем прямых выборов. Ст. 94 предоставляет «местным общинам» право самостоятельно распоряжаться принадлежащим им имуществом, решать административные вопросы и издавать свои постановления в соответствии с существующими законами. Конституция содержит также оговорку, что ни один закон, относящийся к «местной общине», не может быть издан парламентом без согласия этой общины. Эти положения, устанавливающие новый статут местных органов власти, реорганизовали систему управления префектурами по типу американских штатов.

2.2. Структура органов  местного самоуправления.

Местное самоуправление в  Японии осуществляется на двух уровнях: префектуры и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная  компетенция; вмешательство со стороны  каких-либо других уровней и государства  не допускается, а если и допускается, то только через суд. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах:

• формализация принципа разделения властей на всех уровнях;
• выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;
• сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;
• установление единообразной структуры местного самоуправления;
• местные автономии;
• выборности всех должностных лиц местного самоуправления;
• право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;
• издание своих постановлений в пределах законов и др.

Как было сказано выше в  стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее — муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа, входящие в неё две столичные префектуры — Осака и Киото, и остров Хоккайдо образующий провинцию, разделенную на округа). Муниципалитетов более 3200. Правовое положение всех административных единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на 23 городских района (в них есть избираемые советы и главы районов, о которых более подробно будет сказано ниже), причём в него входят также города, посёлки и деревни, примыкающие к Токио — официально весь этот мегаполис называется «Большой Токио». Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1-го миллиона человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления: главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов, не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития и т.д. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.