Совершенствования кадровой работы в системе муниципального управления

       Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

       Следовательно, используя термин "муниципальное  право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

       Под муниципальным правом понимается комплексная  отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.

       Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие  на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.

       Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

       Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права - к комплексной отрасли  муниципального права и к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.

       При этом следует иметь в виду, что  с развитием и укреплением  правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных  и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона. 

       На  сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие  основные структурные элементы:

       1) местное самоуправление - самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

       2) основы местного самоуправления;

       3) формы местного самоуправления;

       4) предметы ведения и полномочия  местного самоуправления;

       5) гарантии местного самоуправления;

       6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

       Регулируемые  муниципально-правовыми нормами  общественные отношения, возникающие  на местном уровне в процессе организации  и функционирования местного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это - муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.

       Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность. 

       Существует  три уровня источников муниципального права - федеральный, региональный, местный.

       На  федеральном уровне главным источником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается прин­ципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

       Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

       1) федеральные законы, специально  регулирующие вопросы организации  и функционирования местного  самоуправления. В их числе федеральные  законы от 28 августа 1995 г. "Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

       2) федеральные законы, составляющие  законодательную основу других  отраслей права (административного,  жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА III. ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ  МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

(НА  ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ  ОБЛАСТИ)

3.1. Программа развития кадрового потенциала муниципальной службы на уровне органов местного самоуправления муниципальных образований

       С принятием Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации» и  Закона Нижегородской области (от 3 августа 2007 года №99-З) «О муниципальной службе Нижегородской области» начался новый этап реформы местного самоуправления. Основой эффективной работы органов местного самоуправления является их кадровый состав. Формирование корпуса высокопрофессиональных, специально подготовленных муниципальных служащих, способных эффективно решать вопросы местного значения в муниципалитетах области, имеет первостепенное значение для развития института местного самоуправления в Нижегородской области.

       Планирование  и реализация мероприятий по модернизации муниципальной службы невозможны без постоянного мониторинга кадровой ситуации. Управление государственной гражданской и муниципальной службы аппарата Правительства Нижегородской области ежегодно проводит анализ динамики изменения основных показателей по полу, возрасту, стажу, образованию, что позволяет отследить влияние проводимых реформ на кадровый потенциал муниципальной службы.

       Изменения в законодательстве о муниципальной  службе существенным образом повлияли на распределение муниципальных  служащих по группам должностей муниципальной службы. По сравнению с 2007 годом число лиц, замещающих главные должности муниципальной службы, сократилось с 18% до 8% от общего числа муниципальных служащих.

Рис 3.1 Динамика изменения  распределения муниципальных служащих Нижегородской области по группам должностей с 2007 по 2010 год 

       Количество  муниципальных служащих, занимающих ведущие должности, сначала увеличилось  с 13% до 25% в 2008 году, сейчас сократилось  до 19%. Большую часть муниципальных служащих составляют специалисты 1-й и 2-й категории. Доля младшей группы увеличилась с 16% до 36,5%. Раньше большинство составляли более квалифицированные кадры – главные и ведущие специалисты. Рисунок 3.1 наглядно демонстрирует, что проведенные преобразования позволили сформировать более сбалансированную структуру должностей муниципальной службы. Этому способствовал тот факт, что распределение должностей муниципальной службы по группам в реестре должностей муниципальной службы Нижегородской области проведено в соответствии с объемом функциональных обязанностей, уровнем нагрузки и ответственности.

       На  муниципальной службе Нижегородской  области, как по России в целом, сложилась  половозрастная структура, не соответствующая  половозрастной структуре занятого населения страны. Продолжается феминизация аппарата муниципального управления. Доля мужчин с 2007 по 2010 год снизилась с 24% до 20%. Высокий процент женщин в органах местного самоуправления объясняется преобладанием женщин на должностях муниципальной службы, отнесенных к младшей и старшей группам должностей. Характерно, что по высшей группе должностей мужчин в 5 раз больше, чем женщин, тогда как среди младших должностей доля женщин возрастает до 95%. Среди руководителей структурных подразделений администраций количество мужчин и женщин примерно одинаково.

       Анализ  соотношения мужчин и женщин по видам  муниципальных образований показал, что наиболее остро проблема феминизации  кадров муниципальной службы стоит  в сельских (поселковых) администрациях Нижегородской области. Там процент муниципальных служащих – мужчин в 2 раза меньше, чем в администрациях муниципальных районов, городских округов и городских поселений.

       Рис.3.2 Анализ возрастного  состава кадров муниципальной  службы Нижегородской области за 2010 год по видам муниципальных образований

       В целом по Нижегородской области  сложилась достаточно сбалансированная возрастная структура кадров. Лица наиболее продуктивного возраста составляют большинство от общего числа муниципальных  служащих. Данная возрастная группа широко представлена по всем группам муниципальных должностей. Доля молодежи стабильно держится в районе 14,5%. Вместе с тем, на муниципальной службе Нижегородской области просматривается тенденция старения кадров. За последние 5 лет количество муниципальных служащих в возрасте от 30 до 50 лет снизилось с 63% до 54% за счет увеличения числа муниципальных служащих старше 50 лет. Данная тенденция особенно ярко выражена на уровне сельских (поселковых) администраций. Молодежи там в 2 раза меньше, чем в районных администрациях, а муниципальные служащие старше 50 лет составляют 36% от общего числа служащих сельских муниципалитетов.

       Одним из важных факторов, характеризующих  потенциал человеческих ресурсов, является стаж работы. Распределение муниципальных служащих по стажу работы за 2009 год дает основание полагать, что в целом кадры муниципальной службы достаточно стабильны. К сожалению, как и по России в целом, большая часть муниципальных служащих имеет стаж государственной и муниципальной службы менее 5 лет – 31,5% (по РФ в целом – 37,7%). Вместе с тем, достаточно велика доля опытных работников – 30% от общего числа муниципальных служащих имеют стаж муниципальной службы более 15 лет. Аналогичный показатель по РФ в целом составляет 26%. 

       Рис.3.3 Динамика изменения  распределения муниципальных  служащих Нижегородской  области по стажу  муниципальной службы с 2007 по 2010 год

       Можно утверждать, что на уровне большинства  муниципальных образований слаба  или вообще отсутствует кадровая политика. Определенные законодательством конкурсные принципы формирования персонала управления развиваются очень медленно, чаще имеет место отступление от этих принципов. Сложившаяся ситуация дает все основания полагать, что процессы обновления и ротации кадров необходимо регулировать путем формирования кадрового резерва, поддержки благоприятного возрастного баланса в органах местного самоуправления, разработки целевых программ, работы с перспективными молодыми специалистами.

       С принятием нового Закона Нижегородской области о муниципальной службе значительно улучшился кадровый состав муниципальной службы по уровню образования. Если в 2004 году высшее образование имели лишь 62% муниципальных служащих, то по данным, на начало 2009 года этот показатель составил 75,5%. На муниципальной службе Нижегородской области специалистов с высшим образованием больше, чем по России в целом. Однако если по Российской Федерации муниципальные служащие, имеющие образование на уровне средней школы, составляют 3%, в Нижегородской области – 4,5%.