Система коллежского делопроизводства в России (XVIII вв.)

     Все административные реформы требовали  соответствующего правового оформления. Утвержденный 28 февраля 1720 г. Генеральный  регламент, или Устав коллегий (рисунок 1), охватывал всю сферу нового административного законодательства. За основу взяли шведский Канцелярский устав 1661 года.

     Рисунок 1. «Генеральный регламент 1720 г» 

     Генеральный регламент — основополагающий законодательный акт, определивший систему коллежского делопроизводства. Впоследствии, на протяжении всего XVIII в., издавалось множество законодательных актов, устанавливавших формуляр документов отдельных разновидностей, порядок их прохождения, организацию документопотоков между учреждениями и решавших многие другие частные вопросы организации делопроизводства.

     В Генеральном регламенте 1720 г. прежде всего, обосновываются преимущества коллежской системы по сравнению с приказной. Значительная часть этого законодательного акта посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей. Впервые вводимая дифференциация должностей была столь значительной, что не могла не сказаться на организации делопроизводства. Сама процедура коллегиального решения дел требовала дословного повторения или пересказа последующими документами содержания предыдущих, что вело к разрастанию объема документов и делопроизводства вообще.

     Таким образом, в результате административных реформ Петра I были созданы учреждения бюрократического типа и сложилась новая система центрального управления — коллежская. Соответственно система делопроизводства, введенная Генеральным регламентом 1720 г., получила название «коллежской».

3. Делопроизводство коллегий 

     Коллегии  состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие образовывали президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асессора (помощника). Устанавливался принцип коллегиальности управления.

     Канцелярия  коллегии возглавлялась секретарем, в ведении которого находился  ее штат: нотариус или протоколист, ведший протоколы заседаний; регистратор, составлявший списки входящих и исходящих документов; актуариус — хранитель документов; переводчик и многочисленные писцы и копиисты.

     Секретарь докладывал дела присутствию. Члены  присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов»; при равенстве голосов перевес давало мнение президента. Протокол и решения подписывались всеми членами присутствия.

     Входящие  документы коллегий были четырех  типов-формуляров: «указ» от  вышестоящих  учреждений  или  царя; «промемория» от равнозначного данной коллегии учреждения; «доношение» от нижестоящего органа и, наконец, «челобитная» от частного лица. Генеральный регламент устанавливал, что входящий документ принимает секретарь коллегии, который делал на нем помету — «запись». Смысл помет следующий: входящий документ получен такого-то числа, внесен в книгу учета поступлений входящих бумаг определенного типа и, согласно проставленному на нем номеру, «запущен» в делопроизводство. Помета «Выписать» означала приказ секретаря одному из подьячих начать составлять выписку из необходимых документов для подготовки дела к докладу в совете. Она часто представляла собой копию (или, как тогда говорили, «список слово в слово») входящего документа, к которой прилагались копии или краткие выжимки собранных по данному делу документов (ответы на запросы из других учреждений, справки по материалам архива коллегии, копии или выписки из законодательства). Готовую выписку на заседании совета зачитывал вместе с входящим документом секретарь в соответствии с описанной выше процедурой.

     В ходе обсуждения дела на заседании коллегии составлялся протокол — самый важный документ коллежского делопроизводства. «Генеральный регламент» подробно оговаривал содержание протокола. Он должен был начинаться с даты обсуждения, иметь список присутствующих и включать в себя следующие обязательные разделы:

• список рассматриваемых на заседании дел;
• запись-протокол высказанных мнений («разговоров о важных делех») с отметкой в тех случаях, когда «о каком деле большаго изъяснения требует и оное до другова времени отстрочить»;
• запись результатов голосования с отметкой «когда члены в голосах не согласны». Если же решение принимается единогласно, то окончательное мнение каждого в протокол не записывалось (глава 30 «Генерального регламента»).

     Протокол  заканчивался подписями членов коллегии и секретаря.

     Протокол  был важен, прежде всего, потому, что являлся основой для создания исходящих документов коллегии. Сам протокол оставался в совете, но из него делалась выписка по данному делу. На основании выписки — «ведения» и появлялся исходящий документ — «приговор», который был снабжен, как и протокол, подписями членов коллегии, но, в отличие от протокола, имел и печать коллегии. Формуляр приговора был установлен Сенатом в 1721 г. По сути «приговор» — это название исходящего документа коллегии для внутреннего пользования, а для других учреждений он имел уже другое название и измененный, в соответствии с этим, формуляр («указ», «репорт» или «доношение», «промемория» или «память». Не случайно, в делах коллегий сохранилось огромное количество входящих и почти нет «репортов», «указов» и «доношений», которые, естественно, не сохранились потому, что рассылались по адресам. Зато в большом количестве сохранились так называемые «отпуски» исходящих документов — черновики, снабженные пометами об исходящем документе.

     Таким образом, типичное «дело» коллегии состояло из следующих документов: входящий документ с отметками о получении и отправлении его в делопроизводство коллегии; ведение из протокола; приговор (указ, репорт, доношение); отпуск с пометой об отправлении подлинного приговора.

     При составлении исходящих документов наиболее внимательно подходили к доношениям, шедшим царю или в Сенат. Указы требовали, чтобы доношения готовились по всем правилам, т. е. коллегии были обязаны «все основания и обстоятельства написать и мнение свое о том деле напоследи приложить, без чего в Сенате секретарю не принимать и докладывать не дерзать». Запрещалось подавать доношения в Сенат, если на данное дело уже существовали «точные указы», по которым нужно было его решить без обращения в Сенат. И только «на что указу иметь не будут и затем решения учинить не можно, то о том доносить со мнением в Сенат».

     Движение  «дела», проходящего через бюрократическую  машину коллегии и обраставшую все  новыми и новыми бумагами, было лишь одной из частей делопроизводства как  процесса. Кроме этого, были и другие части: разнообразный учет движения бумаг и их хранение. Различные формы учета в «Генеральном регламенте» назывались общим термином «регистратура». Термин «регистратура» применялся и к регистрационной книге («юрналу»), в которой фиксировались различные документы.

     Основная цель регистрации была определена как охрана документов. Одновременно регистрационные журналы служили для справочной работы и для контроля за исполнением документов. При создании коллегий процедуре регистрации было уделено особое внимание еще и потому, что в этом видели надежное средство борьбы против волокиты. В главе 4 «Генерального регламента «О исполнении указов» предписывалось иметь в коллегиях два вида регистрационных документов: книгу, в которую следовало записывать о делах, «которые вершены и действом исполнены», т. е. прошли весь круг делопроизводства, а также специальную роспись, которую нужно было «держать на столе» или прибитой к стене, «дабы непрестанно в памяти было — те дела, которые не вершены или и вершены, а действом не исполнены».

     Детально  оговаривалось и ведение «юрнала» — повседневной записки, дневника, который учитывал все производимые в коллегии дела. Надлежало «по алфавиту, числу и месяцу вкратце выписать» содержание каждого дела «и имя к тому принадлежащих особ и место, к кому и куда дело послано», чтобы «по юрналу легко мочно найти в регистратуре» нужную информацию (глава 32 «Генерального регламента»).

     В «юрнал» в течение года регистратор кратко записывал содержание всех дел, решенных в коллегии (записи располагались по алфавиту с указанием, куда и когда послано дело); он же вел регистрационные книги («регистратуры») А, В, С и Д. Книги А и В были предназначены для регистрации исходящих документов, С и Д — для регистрации входящих. Коллежская система делопроизводства предусматривала регистрацию документов не только в течение всего процесса производства дела, но и после — в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствовавший номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов — реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В — для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга Д содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

     Во  многих коллегиях существовали регистрационные  книги учета документов по отраслям ведомства данной коллегии, раздельно велась регистрация секретной корреспонденции.

     Кроме регистрационных книг разного типа, существовали сборные книги, которые сшивались из бумаг, поступивших в коллегию или возникших в ходе бюрократической работы. Их было чрезвычайно много, и их типы закон не регламентировал, хотя из «Генерального регламента» следует, что обязательно требовалось иметь в коллегиях книги-сборники, состоящие из подлинных указов царя, Сената, других учреждений, действующего законодательства, завершенных дел, к которым приплетались отпуски и приложенные дополнительные документы по данному делу.

     Довольно  скоро в коллегиях встала проблема хранения многочисленных бумаг и книг. В «Генеральном регламенте» архиву уделена глава 44. В ней устанавливалось, что все документы, кроме законодательных и справочных, имеют трехлетний срок хранения, после чего они переносятся в архив, где передаются под расписку архивариусу. Помимо этого предписывалось создать архивы при Коллегии иностранных дел и при Ревизион-коллегии. В первом хранились «особые уставы, регламенты и все документы» по государственному управлению, во втором — финансовые документы коллегий.

     «Генеральный регламент» установил сроки исполнения документов. Указы следовало исполнять в течение одной недели, «ежели скорее нельзя». Если требовались какие-либо справочные материалы из губернии, на их доставку отводился месяц и время, необходимое на дорогу. При необходимости каких-либо уточнений разрешалось увеличить срок еще на две недели. Коллегия после получения необходимых сведений должна была принять решение и оформить его в течение недели, иначе существовала угроза «наказанием смертным или ссылкою на галеры и лишению всего имения по силе дела или вины».

     Помимо  присутствия и канцелярии в коллегиях  для ведения «счетных дел» были созданы конторы. Здесь велось делопроизводство по финансовой деятельности коллегий. После проведения губернской реформы в 1775 г., когда были ликвидированы коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел), а их функции переданы местным учреждениям (губернским правлениям, казенным и судебным палатам, нижним земским судам, уездным казначействам), сохранился коллегиальный принцип принятия  управленческих решений. Поэтому во вновь созданных учреждениях в основном сохранились структура коллегий, состав чиновников, их должностные обязанности, организация работы с документами. Все решения принимались в общем присутствии, а технологический процесс обработки документов осуществлялся в канцелярии.

     Таким образом, «Генеральный регламент» закрепил законодательно порядок работы с  документами с момента их создания до архивного хранения. Начали вводится и использоваться формуляры документов. В целом реформы государственного аппарата в первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

4. Виды документов, особенности их составления 

     В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось  результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Прежние учреждения – думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др. Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные – прошениями, переписка – памяти и отписки – заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.