Толерантность

К числу  конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской Федерации. Следует ли пренебрегать этим весьма существенным фактом, как это часто делается в публичных выступлениях и в печати? Существует ли юридическая возможность трактовать его изолированно от всего остального текста конституций? К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.

Далее, в развитие указанного положения  конституции республик закрепляют основы их конституционного строя, адекватные аналогичным положениям Конституции  РФ. Имеет место адекватность положений и в системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и осуществлении местного самоуправления. Конституции республик закрепляют однопорядковые формы правления, содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России, следовании принципам правовой государственности, признании действия актов Российской Федерации на своей территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов, и, кроме того, - запрет деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.

Отмеченные  положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.

Нет никаких  оснований трактовать перечисленные  конституционные положения в  отрыве или в противопоставлении положению о суверенитете республик  в составе Российской Федерации. При рассмотрении данного вопроса  не следует пренебрегать опытом нашего недавнего прошлого.

В тоталитарном СССР провозглашались суверенитет  входящих в него республик, а также  их право одностороннего выхода из его состава как гарантия добровольности их объединения. Был даже принят специальный  закон, определявший процедуру такого выхода. Но хотя ни одна из республик не воспользовалась этими конституционными правами и процедурами, СССР распался формально по произвольной воле лидеров трех славянских республик, подписавших Беловежское соглашение. Как видим, этот факт никак не связан с закреплением суверенитета союзных республик в конституциях Союза ССР и союзных республик. Об этом сегодня надо помнить прежде всего потому, что не юридическая конструкция, основывающаяся на признании суверенитета республики в составе Российской Федерации, а реальная политика развала государства, осуществляемая в нарушение конституционных норм федерации и республик, в том числе и норм, положений о суверенитете республик в составе Российской Федерации, может представлять собой серьезную угрозу демократическому единству России.

Каждое  федеративное государство имеет  свои особенности. Попытки полностью  унифицировать их многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности  создающих их народов, везде обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать федеральное единство. Подобные положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов тоталитарного мышления в ФРГ.

Штаты как субъекты федерации в США  обладают правом (в лице их законодательных  органов) ратификации принимаемых  Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента, пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних, законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.

Более того, как известно, способ принятия Конституции РФ не отражает ее федеративной природы, ибо даже если все республики проголосуют против ее принятия, она все же вполне может быть принята большинством голосов. В отечественной литературе иногда встречаются резко отрицательные оценки аналогичных процедур для Российской Федерации. При этом их оценка дается не с точки зрения правового содержания этих процедур, а с акцентом на политической опасности их для единства России, что выступает достаточно традиционным проявлением правового нигилизма, превращения права в инструмент политики.

Нельзя не учитывать  и того, что и Конституция РФ и конституции республик в составе Российской Федерации имеют свои недостатки. Например, они не обеспечивают необходимый динамизм в развитии федеративных отношений в России, не содержат оптимальной федеративной модели их организации. Это обстоятельство с необходимостью порождает практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе. Такая практика свидетельствует о стремлении ныне действующих властей строить федеративные отношения совместными усилиями, вместе с субъектами федерации. С этой точки зрения никак нельзя согласиться с теми, кто считает недопустимой в принципе такую практику, хотя бы потому, что федеративную модель России еще надо создавать и она должна вырабатываться самими субъектами федерации в тесном сотрудничестве с федеральными органами власти.

Анализ таких  договоров о разграничении предметов  ведения и взаимном делегировании  полномочий, однако, обнаруживает крайнее несовершенство юридических конструкций, положенных в их основу. Во-первых, сторонами в этих договорах выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а сфера отношений, которые регулируются договорами, в ряде случаев явно выходит за пределы функций исполнительной власти. Во-вторых, содержание договоров в отдельных случаях либо требует внесения изменений в Конституцию РФ, либо воспроизводит ее положения, либо включает перечисление полномочий республики, которые она в соответствии с Конституцией РФ вправе устанавливать самостоятельно и поэтому не нуждается в оформлении договором.

Далее, распределение  полномочий в договорах не увязывается  с распределением ответственности  за их осуществление. Кроме того, появление таких договоров, содержание которых в отдельных случаях выходит за пределы Конституции РФ, ставит проблему их юридического статуса. С юридической точки зрения договоры органов исполнительной власти России и ее субъектов не могут вносить изменения в содержание ее Конституции. А по Конституции РФ в случае расхождения с ней действующих договоров должны применятся конституционные положения. Поэтому в данной части их можно рассматривать лишь как предложения о внесении изменений в Конституцию РФ. '

Исходя из закрепленности в Конституции РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также права республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществлять государственную власть вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения федерации и республик в ее составе, логично было бы более четко определить предмет таких договоров. Как нам представляется, таким предметом могут быть уточнение способов, механизмов, процедур осуществления совместных полномочий России и республик в ее составе, а также согласование в необходимых случаях процессов осуществления собственных полномочий Российской Федерации и республик в ее составе. Совершенствование юридической конструкции таких договоров, по нашему мнению, должно происходить именно в этом направлении. В любом случае проблема согласования положений Конституции РФ и договоров приобретает актуальное значение. Позитивное значение при этом может иметь не только дальнейшая отработка юридической конструкции договора, но и правомерная постановка вопроса о внесении необходимых изменений как в Конституцию РФ, так и в конституцию соответствующей республики.

Нельзя не заметить в текстах конституций республик, в составе Российской Федерации  положений, свидетельствующих о  недостаточной защищенности их интересов в действующем законодательстве. Так, в Конституции Республики Дагестан предусматривается возможность приостановления и опроте-стовывания актов федеральных органов власти, а создание территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений с Республикой Дагестан.Кроме того, республика сохраняет за собой право на изменение своего статуса на основании волеизъявления дагестанского народа.

Анализируя подобные положения конституций республик  в составе Российской Федерации  и уставов других ее субъектов, нельзя не учитывать того, что в действующем законодательстве России, в том числе и в ее Конституции, не предусмотрена юридическая ответственность федеральных органов государственной власти за действия и решения, наносящие ущерб субъектам федерации, а также за нарушение их органами государственной власти Конституции РФ по отношению к статусу и интересам своих субъектов. Более того, как уже отмечалось, Конституция РФ и федеральные законы могут быть приняты согласно существующей процедуре даже в том случае, если все республики будут против их принятия.

Таким образом, юридические  гарантии того статуса субъектов  Российской Федерации, который закреплен  в Конституции РФ, нельзя расценивать  как ее существенное достоинство, поскольку  это порождает у субъектов сомнения в надежности обеспечения правового способа выражения исключительных прав.

Таковы основы законодательного закрепления единства государственной  власти в Российской Федерации. Практика последних лет показала, что оно  не является в полной мере совершенным. В реальной жизни идет борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти через приоритет одной из властей (законодательной или исполнительной), сочетаемая с попытками внедрить систему “сдержек и противовесов”, а также с подчинением всех властей закону. В действующем законодательстве закреплено сочетание всех этих способов, часто носящее эклектический характер. Учитывая огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти, первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система “сдержек и противовесов”.

Вместе с тем  опыт последних лет показал, что способ юридического закрепления единства государственной власти, используемый в действующем законодательстве России, содержит в себе предпосылки, которые довольно часто ставят под угрозу единство российской государственной власти. На федеральном уровне эти предпосылки основаны на недостаточной сбалансированности полномочий законодательной правительственной власти и власти главы государства. Правительственная власть не обладает необходимой самостоятельностью, законодательная власть не имеет реальных механизмов воздействия на правительственную власть и власть главы государства при весьма обширных полномочиях главы государства и фактическом отсутствии контрольной власти. Существенной проблемой в практическом воплощении модели разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, являются нераспределенность и неопределенность ответственности каждой ветви государственной власти за эффективность ее осуществления.

Контрольные вопросы

1. Как Вы понимаете  единство государственной власти?

2. Какие способы его обеспечения Вам известны?

3. В каких нормативно-правовых  актах и каким образом юридически  закреплено единство государственной  власти в Российской Федерации? .

4. В какие периоды  истории России единство государственной  власти подвергалось серьезным  испытаниям и какими способами оно сохранялось в каждом подобном случае?

Литература

Баглай  М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской федерации: Учебник для вузов. - М., 1996. Государственное право: Учебник для вузов. - М., 1996.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 1996. '' ⁵*' Конституционное право. Учебник для вузов. - М., 1996.

Сукиасян  М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. - М., 1996.

Доктрина разделения властей и  права человека

В.Д. ГОРОБЕЦ 
Горобец Виктор Дмитриевич - кандидат юридических наук, доцент. 
Глубочайшие политические и социально - экономические, а также правовые преобразования, осуществленные за последние годы, обусловили возникновение и эволюцию фундаментальных институтов и категорий конституционного права России, изменение не только подходов, но и самой концепции этой ведущей отрасли российского права. 
Возник ряд крупных теоретических проблем, нуждающихся в серьезной разработке с новых теоретических позиций, основанных на прогрессивных идеях и постулатах, юридически закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитых в федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах. 
Среди крупных проблем конституционного права выделяется своей теоретической актуальностью проблема соотношения принципа разделения властей и парламентаризма в современной России. 
В последние годы солидных трудов и фундаментальных статей по этой проблематике, по существу, не было, поскольку все внимание исследователей концентрировалось на теории Советов как полновластных и "работающих корпораций". При таком подходе крайне редким было даже упоминание принципа разделения властей, парламентаризма, не говоря уже об исследовании содержания данных понятий и тем более - анализе их соотношения. 
Определенное исключение составляли труды А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Б.С. Крылова, М.А. Крутоголова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина и некоторых других авторов. 
Однако в целом названная проблема остается недостаточно исследованной в свете новых условий политического и социально - экономического развития России, хотя уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. ряд известных специалистов в области конституционного права затрагивали этот вопрос <*>. 
-------------------------------- 
<*> См., например: Топорнин Б.Н. Очерки парламентского права. М., 1993. С. I - XII; Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. М., 1995. С. 4 - 5, 8, 13, 95, 96, 120 и др.; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 128; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995; Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997. С. 3 - 26. 
Конечно, он требует самостоятельного исследования. В рамках журнальной статьи мы попытались наметить лишь контуры проблемы, дать краткий анализ содержания соответствующих понятий и категорий. 
Следует подчеркнуть, что исследование избранной нами темы тесно связано с выявлением специфической роли Президента Российской Федерации как главы государства, анализом характера его взаимоотношений со всеми ветвями власти, в особенности с законодательной властью, парламентом. В категориальном плане это вопрос соотношения института Президента и института парламентаризма. 
Специалисты в области общей теории государства и права и конституционного права, а также частично и в области теории государственного управления и в особенности административного права так или иначе касаются в своих трудах проблемы разделения властей в современном государстве и обществе. 
Следует подчеркнуть, что принцип разделения властей - ценнейшее завоевание передовой человеческой мысли, он может быть направлен против авторитаризма, служить развитию демократии в государственном управлении. 
Общепризнанным является политико - правовой постулат, получивший во многих конституциях демократических государств юридическое закрепление и состоящий (в самом общем виде) в разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при провозглашенном суверенитете народа. В современных условиях конституции развитых и большинства развивающихся стран содержат, как правило, оба отмеченных начала. 
Иногда в такое, по существу бесспорное, "триадное" деление государственной власти "вкрапливается" еще четвертая власть - "президентская". Однако, как нам представляется, это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая эклектическое смешение разнопорядковых понятий. 
Вместе с тем следует отметить, что в некоторых государствах организационно - правовая сторона доктрины разделения властей подверглась модификации. Конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество "властей". Так, в проекте Конституции Никарагуа 1986 г. указывались пять властей, включая наряду с традиционными и контрольную власть, которая должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная. 
В научной литературе даются разные трактовки принципа разделения властей, поэтому полагаем уместным обратиться к основателю самой доктрины - Ш. Монтескье. "...Все погибло, - писал он, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 290 - 291. 
Специалисты, исследующие проблему разделения властей, отмечают разные стороны этого сложного политико - правового явления. В частности, различные специфические моменты принципа разделения властей выделяют А.А. Мишин, Б.С. Крылов, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Б.А. Страшун, Л.М. Энтин, Ю.А. Дмитриев. 
Например, Б.Н. Топорнин полагает: "Принцип разделения властей - это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями - законодательной, исполнительной и судебной". Он подчеркивает, что с помощью этого принципа можно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему "сдержек и противовесов" и т.д. <*>. Все это правильно, однако далеко не исчерпывает подлинного содержания и значения данного принципа. Б.С. Крылов, ссылаясь на труд Ш. Монтескье "О духе законов", отмечал: "...законодательный орган, во-первых, должен состоять не только из выборных представителей, народа, но и включать также "знатных", которые занимают свое место в законодательном органе по праву наследования; во-вторых, законодательная власть не должна иметь права останавливать действие исполнительной власти" <**>. 
-------------------------------- 
<*> Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 11. 
<**> Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 38. 
Интересны мысли и аргументы, приводимые А.А. Мишиным в ходе анализа принципа разделения властей (на примере США). Не идеализируя значение этого принципа, автор подчеркивает длительный, сложный и, добавим, довольно противоречивый путь развития связанной с ним теории. В частности, заслуживает внимания замечание о том, что учредители американской Конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно не зависимых друг от друга властей, то есть о модели некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого, и что на различных этапах развития американского общества система сдержек и противовесов имела конкретные специфические черты. Видоизменялась фактическая и законная компетенция Конгресса, Президента и Верховного Суда, появлялись новые виды отношений между этими органами. Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга неотделимы <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 266 - 267. 
Свой подход к принципу разделения властей сформулировал Б.А. Страшун. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно - функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. С. 183. 
Приведенный пассаж свидетельствует о доминировании в этой характеристике формально - юридического аспекта принципа разделения властей, что само по себе актуально и существенно, однако здесь отсутствуют элементы политической, правовой, исторической оценки, не в полной мере отражены реальное место, роль и значение принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве. 
Представляют интерес суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным <*>. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно - правового (разделение властей). При всей, по нашему мнению, условности такой градации и с учетом последующих эволюций, модификаций и дополнений данная классификация позволяет представить реальную структурно - правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть - власть прессы. 
-------------------------------- 
<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 129, 132, 135. 
Представляется также ценным, хотя и не бесспорным, мнение В.Е. Чиркина о горизонтальном и вертикальном разделении властей: между Федерацией и ее субъектами. При анализе проблемы единства государственной власти делается вывод о том, что наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено в ряде новейших конституций. Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г. гласит: "Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов". 
С учетом вышеприведенных мнений по поводу содержания принципа разделения властей сформулируем наиболее общие выводы относительно теории (принципа, доктрины) разделения властей. 
Во-первых, появление этой теории (принципа, доктрины) отразило прогрессивный по своему характеру процесс поиска устройства государственной власти в период усиления борьбы крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. 
Во-вторых, если иметь в виду коренные, органические недостатки королевской власти, теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствовала продвижению по пути развития демократического государства и совершенствования структуры государственной власти. 
В-третьих, доктрину разделения властей не следует рассматривать как некую догму. Постоянные модификации, дополнения, новеллы характеризуют в целом процесс развития доктрины разделения властей и отражают специфику его реализации в различных странах, а также особенности конституционного закрепления данного принципа. 
В-четвертых, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой из ветвей власти. В связи с этим беспочвенны дискуссии о том, какая из названных ветвей первична, а какая вторична, споры о ведущей, и тем более господствующей, роли какой-либо одной ветви власти. 
Между прочим, если иметь в виду элемент относительной самостоятельности каждой из трех ветвей власти, то следует сделать, например, в отношении Конституции Российской Федерации 1993 г., такое уточнение. 
Статья 10 Конституции РФ подчеркивает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. О статусе и содержании каждой из них ничего не говорится, что, как можно полагать, не является упущением законодателя. 
Ситуация проясняется именно в следующей части данной статьи, в которой четко определено: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. 
С учетом разграничения ветвей власти и объективного по характеру переплетения некоторых элементов каждой из властей во многом доминирующими и решающими особенностями и признаками становятся (являются) взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение ветвей власти <*>. 
Теперь перейдем к непосредственному анализу проблемы соотношения принципа разделения властей и института парламента, парламентаризма в целом в условиях современной России. 
-------------------------------- 
<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 130. 
Прежде всего подчеркнем: парламент - это высший законодательный и представительный орган власти государства. С известной долей условности можно говорить о выборных законодательных и представительных органах власти субъектов РФ как о "минипарламентах". 
Но в анализируемом соотношении нас интересует в первую очередь общенациональный орган законодательной и представительной власти, которым, если иметь в виду ст. 94 Конституции РФ, является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. 
Уместно в связи со сказанным выделить два характернейших момента, определяющих природу и характер парламента. 
Во-первых, это единственный законодательный орган страны. В ст. 105 Конституции РФ четко сказано: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой", - что, на наш взгляд, и предопределяет ее основное назначение и специфику характера. 
Сказанное не может означать какого-либо умаления роли Совета Федерации - составной части парламента, его верхней палаты, - а также других самостоятельных органов государственной власти (прежде всего Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или, например, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) в осуществлении законодательной деятельности. 
Во-вторых, парламент Российской Федерации - это общенациональный представительный орган власти Российской Федерации. В данном случае уместно напомнить известную характеристику классика французского конституционного права Леона Дюги: "...парламент есть представительный мандатарий нации" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416. 
Мы привели весьма сжатую и схематичную характеристику парламента Российской Федерации с тем, чтобы "приблизиться" к определению собственно парламентаризма - явления сравнительно нового для российской государственности и конституционного права Российской Федерации. 
Справедливо мнение, что применение к Федеральному Собранию термина "парламент" означает официальное принятие категории парламентаризма с учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизационного опыта <*>. 
-------------------------------- 
<*> См. подробнее: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 350 - 354. 
Имеются разные, подчас противоречивые трактовки категории "парламентаризм". 
Например, далеко не бесспорно определение парламентаризма, данное известным специалистом в области конституционного права зарубежных стран профессором А.А. Мишиным: "...это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Мишин А.А. Указ. соч. М., 1996. С. 174. 
На наш взгляд, в данном определении ощущается влияние господствовавшей в течение длительного времени установки, отрицавшей теорию разделения властей. Формулировка "разделение труда" отнюдь не адекватна принципу разделения властей. 
Анализируя роль парламента, в частности Федерального Собрания, а также парламентаризма в целом, Б.Н. Топорнин акцентирует внимание на таких моментах, как использование уроков собственной истории и зарубежного опыта, правил, созданных на основе изучения новейшей технологии парламентаризма, освоения передовых образцов парламентского производства <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 1. 
Б.А. Страшун выделяет в качестве отличительного признака парламентаризма политическую ответственность правительства перед парламентом за свою деятельность. В целом это так и есть, однако указанный признак не действует, либо только формально фиксируется, в условиях функционирования авторитарных режимов. 
Некоторые модификации понятия "парламентаризм" имеются в трудах Б.С. Крылова, а также В.Е. Чиркина, который подчеркивает первое место законодательной власти среди ветвей государственной власти <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 135. 
Не абсолютизируя роли законодательной власти, отметим, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной властей, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно - правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции. 
Специфика российской модели разделения властей, парламента и парламентаризма не может означать отказ от изначального предназначения системы разделения властей, призванной обеспечить реальное действие системы сдержек и противовесов, баланс властей, успешное функционирование парламента России, прогрессивное развитие российского парламентаризма. 
С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом. 
Структура российского парламента отличается определенной спецификой. Часто употребляемые в публицистике, посвященной Федеральному Собранию, термины "нижняя палата", "верхняя палата" не соответствуют тексту Конституции РФ, ст. 95 которой гласит: "Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы". Вольное оперирование журналистскими, публицистическими оборотами порой приводит к тому, что они начинают употребляться и в официальных нормативных правовых документах. Так, действующий Регламент Государственной Думы, принятый Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, носит следующее название: "Регламент Государственной Думы - парламента Российской Федерации". Конституция РФ не содержит прямых качественных характеристик каждой из палат, специфики их взаимоотношений, не фиксирует принцип их равенства. Однако в Конституции РФ сформулированы весьма существенные организационные, и в особенности компетенционные характеристики, позволяющие судить о специфике Совета Федерации и Государственной Думы. 
Во-первых, это особенности формирования каждой из палат. 
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых согласно действующему законодательству о выборах депутатов Государственной Думы, то есть в ее формировании решающим является принцип выборности депутатов. 
По-иному формируется Совет Федерации: в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти). 
Это весьма существенные различия, с точки зрения принципов и организационной специфики формирования палат. 
Однако в еще большей мере отличие палат отражается в компетенции каждой из них. Объективно, вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических задач и функций Совета Федерации и Государственной Думы проявляются особенности компетенции каждой из палат (см. ст. 102 - 106 и в ряде других статей Конституции РФ). 
Например, в компетенцию Совета Федерации входят: утверждение изменения границ между субъектами РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и ряд других ответственных и специфических властных полномочий. 
К ведению Государственной Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно важные вопросы государственной жизни: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ (что в существенной мере определяет ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; утверждение федерального бюджета; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие фундаментальные вопросы. 
Если иметь в виду структурные аспекты статуса российского парламента, то чрезвычайно актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно - правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов. 
Комитеты Государственной Думы - такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и т.д. 
Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. К числу комиссий Государственной Думы относятся: мандатная; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования и др. 
Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. По нашему мнению, такое положение применимо только для формирования Мандатной комиссии. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы в состав комитетов Государственной Думы не входят Председатель Государственной Думы, его заместители, а также руководители депутатских объединений. Тем самым указанный выше принцип формирования комиссий Государственной Думы препятствует участию в комиссиях Государственной Думы ряда депутатов. 
В принципиальном плане схожая система комитетов и комиссий образуется Советом Федерации, однако число этих органов Совета значительно меньше и не отличается тем разнообразием, которое характерно для Государственной Думы. 
Таким образом, наличие в структуре Федерального Собрания двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы; выборность депутатов Государственной Думы и принцип представительства от субъектов Российской Федерации при формировании Совета Федерации; различия в компетенции палат; система комитетов и комиссий как Государственной Думы, так и Совета Федерации, - эти и другие существенные моменты характеризуют специфику организационно - структурного построения, а также компетенции российского парламента. 
Кроме того, необходимо хотя бы кратко проанализировать вопросы, которые акцентируются в ч. 4 ст. 101 Конституции РФ. Речь идет о том, что каждая из палат принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М., 1997. 
В широком плане существует актуальная проблема парламентских процедур и правил, регламентации внутренней деятельности, а также такой важнейшей функции, как принятие законов, то есть законодательного процесса. В этом плане Федеральным Собранием накоплен как положительный, так и требующий критического анализа опыт. 
Можно сказать, что российские законодатели лишь начинают овладевать парламентскими правилами и процедурами. 
Эта проблематика затрагивается в работе А.П. Любимова <*>. Подчеркнем полезность его попытки сгруппировать наиболее существенные процедуры, относящиеся к законодательному процессу. 
-------------------------------- 
<*> См.: Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997. 
В их число могут быть включены: процедура внесения законопроекта в парламент; процедура рассмотрения законопроекта в комитете Государственной Думы; процедура рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы; процедура одобрения федерального закона в Совете Федерации; процедура рассмотрения закона в комитете Совета Федерации; процедура рассмотрения закона, принятого Государственной Думой на заседании Совета Федерации; согласительная процедура между Советом Федерации и Государственной Думой; процедура депутатского запроса. 
Следует подчеркнуть, что за сравнительно небольшой период функционирования Федеральное Собрание накопило определенный опыт применения парламентских процедур. 
В первую очередь, речь идет о регламентах палат Федерального Собрания, в которых регулируются процессуально - процедурные вопросы функционирования Совета Федерации и Государственной Думы; статус и процедурные права руководителей палат - Совета Федерации и Государственной Думы; порядок деятельности комитетов и комиссий палат; общий порядок (процедура) работы Совета Федерации и Государственной Думы; парламентские слушания; мероприятия в Государственной Думе (например, совещания, "круглые столы", семинары, конференции и др.); порядок голосования и принятия решений и др. 
В Регламенте Государственной Думы содержится специальный раздел, посвященный законодательной процедуре. 
Несомненный интерес представляет разработанный Правовым управлением Аппарата Государственной Думы проект Законодательного кодекса Российской Федерации, состоящий из 227 статей. В этом неофициальном документе предпринята попытка систематизации законодательных актов по вопросам подготовки и принятия законов в Российской Федерации. 
Таким образом, идет процесс разработки и систематизации парламентских процедур, способствующий формированию специфической российской модели парламента и парламентаризма в целом. 
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ 
 
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) 
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 25.03.1994 N 80-1 ГД 
"О РЕГЛАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ - 
ПАРЛАМЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 
Журнал российского права, N 4-5, 1998