Процедура сертификации и стандартизации

    2. Понятие, виды, основания и порядок введения и осуществления специальных административно-правовых режимов.

     Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим –  это система норм права, которая  регулирует деятельность, отношения  между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать  юридическую сторону режима (систему  правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).

     Правовой  режим - совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Специальное  правовое регулирование связано  с объектами деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего сочетанием этих факторов. Мы видим, что понятие  правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Правовой режим характеризует деятельность и с нею связывает права и обязанности ее участников.

     Правовой  режим - это комплекс общественных отношений  определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных  средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной  значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие режима «несет в  себе основные смысловые оттенки  этого слова, в том числе и  то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных  ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы  их правовой самостоятельности».

     ²

     Чтобы лучше усвоить понятие правового  режима, полезно сравнить его с  понятием правового статуса. Статус – это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система  правовых норм, регулирующих его правовое положение. Право в субъективном смысле – это совокупность статусов субъектов. А правовой режим –  это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения  по поводу определенного объекта. К  правотворчеству, правоприменению, к  изучению права, то есть к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения субъекта. К юриспруденции  полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие – важное условие качества юридической  деятельности.

     Очевидно, что правовые режимы определенных видов  деятельности могут изменяться. Так, административное распределение продукции, снабжение предприятий сверху в России заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы России и других государств может быть заменен безвизовым и наоборот. Точно так же может быть установлен и отменен таможенный режим перемещения товаров через границу.

     Учитывая  совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система  источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т.д.

Специальные административно-правовые режимы (САПР) являются одной из разновидностью особых правовых режимов, действующих в  сфере публичного права, и несут  в связи с этим соответствующую  функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в следующем: обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и  внутренних угроз территориальной  целостности и независимости  государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечение  функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность  или имеющих важное государственное  значение; определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности  на территориях, где проводятся специальные  природоохранные, санитарные, противопожарные  и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установление порядка пользования  предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими  сведения, составляющие государственную  тайну; обеспечение прав граждан  и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление правопорядка; создание условий для  эффективной деятельности органов  исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.

Основаниями для установления САПР выступают  экстраординарные ситуации социального  и природно-техногенного характера, .создание объекта-носителя САПР (образование  заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу), возникновение иных факторов, требующих  режимного регулирования.

САПР  могут быть рассмотрены как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция  Российской Федерации, федеральные  законы, указы Президента и постановления  Правительства России, акты федеральных  органов исполнительной власти, а  также законы и иные правовые акты субъектов Федерации. Среди них  выделяются акты, специально посвященные  одному виду САПР — о ветеринарии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о чрезвычайном положении, об исключительной экономической зоне, о закрытом административно-территориальном  образовании, о государственной  границе, о лечебно-оздоровительных  местностях и курортах. Но большинство  регулируются тематическими законодательными актами, отводящими САПР роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности (Градостроительный, Уголовно-исполнительный, Таможенный кодексы Российской Федерации).

Нельзя  недооценивать роль конституционных  норм. Во-первых, Конституция Российской Федерации осуществляет первичную  легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов  государственной границы, пограничных  зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных  территорий (ст. 71, 72, 87, 88). Во-вторых, в  Конституции закреплены основополагающие положения и принципы функционирования САПР — принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б», «в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации (п. «б», «з», «к» ст. 72).

В законах определяются вид правового  режима и его носитель, основания  введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила  деятельности. Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное юридическое  закрепление производится законами, при этом удельный вес правительственных  и ведомственных актов в регулировании  должен быть сведен к минимуму.

Тем не менее без последующей конкретизации  законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту  обойтись невозможно. Такую детализацию  осуществляют Президент в отношении  важнейших государственно-правовых режимов, Правительство в отношении  режимов, имеющих общефедеральное  значение, федеральные органы исполнительной власти — в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

САПР  устанавливается в том случае, когда иные меры административно-правового  регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния  социального объекта. Это достигается  при помощи следующих средств:

•       дополнительные запреты и связывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования;

•       специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование;

•       разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным;

•       система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся «сплошная» и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности;

•       организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования,

предназначенного  для досмотра, осмотра местности, и т. д.

Многие  правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории  «особый правовой режим», «особый  режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов  принимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права, а во-вторых, эти  режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности  субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно-территориального образования, режима в зоне проведения контртеррористической операции. Однако включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов — они безусловно являются административно-правовыми.

Итак, к признакам САПР относятся:

•       сфера их применения — они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

•       предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

•       обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;

•       при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;

•       нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения.

Регулятивные  свойства САПР проявляются в использовании  специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение  территории на определенные зоны, в  которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны  между собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контроля процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его «коррекции» в случае отклонения от установленных требований. В-третьих, особые режимные правила жизнедеятельности населения, пребывания и передвижения по режимной территории, пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; правила ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса заповедника, ЗАТО, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну.

САПР, с одной стороны, предоставляют  возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой —  являются важнейшим правовым средством  обеспечения правосубъектности  граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают административную импровизацию и расширяют  свободное усмотрение должностных  лиц при выборе средств принудительного  воздействия.