Методика  проведения функционального  анализа деятельности исполнительных органов государственной власти

Введение

Концепцией административной реформы предусматривается проведения системной работы по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительные результаты достигнутые на предыдущем этапе оптимизации функций исполнительных органов, и прежде всего на федеральном уровне, не отменяет необходимость продолжения данной работы. Системность мероприятий в этом блоке административной реформы достигается за счет развертывания последовательности процедур анализа функций органов исполнительной власти. Содержательно и методологически в современной практике различаются два типа процедур данного рода - это горизонтальный и вертикальный функциональные анализы. Анализ функций  обоего рода  осуществляется последовательно, представляя собой системное развертывание мероприятий оптимизационного характера для исполнительных органов.

Горизонтальный функциональный анализ – это инструмент анализа деятельности исполнительных органов власти на предмет оценки избыточности присутствия государства, а также взаимного дублирования деятельности органов, в отдельных сферах экономики, общества, частной жизни ее граждан, применяемый в практике деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Собственно проведение горизонтального функционального анализа призвано ответить на вопрос: «Должна ли данная (анализируемая) функция ОИВ исполняться в принципе, без оценки качества и эффективности ее исполнения? В то время как при проведении вертикального функционального анализа получают ответ на вопрос: «Каким образом возможно обеспечить повышение эффективности и качества исполнения функции ОИВ без оценки ее целесообразности и допустимости в принципе?». Тем самым, вертикальный функциональный анализ выступает инструментом анализа деятельности исполнительных органов власти на предмет повышения операционной эффективности исполняемых ими  функций, что позволяет осуществить целый комплекс работ от организационных изменений до разработки административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг/осуществления контрольно-надзорных функций. 

Как правило, проведение функциональных анализов обоих типов осуществляется в последовательном порядке. В первую очередь проводится горизонтальный функциональный анализ, по итогу которого вносятся изменения в НПА, устанавливающие полномочия ОИВ, признанные избыточными или дублирующими. И через небольшой промежуток времени принимается решение о проведении вертикального функционального анализа, итогом которого выступают структурные изменения в органе и переход к более эффективным административным процессам.

Внимание: В настоящей методике представлена схема проведения исключительно горизонтального функционального анализа.

Сомнение  в целесообразности исполнения функций в существующем виде и объеме презумируется фактом неэффективности достижения ожидаемых результатов в той или иной области общественной жизни посредством деятельности государственных структур по сравнению с механизмами рыночного или гражданского регулирования. Как следствие, одной из основных задач текущего момента в проведении административной реформы становится разработка инструментов для оперативного и эффективного проведения анализа текущего функционала органов на предмет выявления избыточных, дублирующих, уточнения существующих и формулирования недостающих функций.

Перед началом  проведения горизонтальных функциональных анализов сознательно устанавливается избыточность любой деятельности, реализуемой через государственные структуры. Собственно, сам анализ представляет собой «доказательство от обратного» - для того чтобы деятельность ОИВ была признана целесообразной и единственно возможной именно в форме функции конкретного органа, должны быть представлены очевидные доказательства этого. Определение избыточности, дублируемости или необходимости уточнения содержания функции может быть разрешено только путем установления ясной и однозначной связи между функцией и характером ее выходных результатов, как в части их необходимости, так и в принципиальной невозможности их достижения любым иным легитимным способом.

Методологически функциональные анализы представляют собой исследование деятельности органа власти под определенным углом зрения. Обзоры проводятся через фокусированные интервью, анализ деятельности органа на основе структурированных шаблонов, проведение серии открытых семинаров и работу с нормативными и иными материалами, определяющими деятельность органа. Техника проведения функционального анализа, представленная в настоящей методике, может применяться, как в рамках ОИВ, так и системы ОИВ в целом или группы ОИВ, образующих «исполнительный куст».

Структурно  настоящая методика состоит из трех блоков действий, которые составляют процесс этого функционального анализа. Во-первых, это блок, связанный с выделением «функций» ОИВ. Во-вторых, блок синтаксического анализа формулировок «функций». И, в-третьих, блок тестирования «функций» на предмет возможности сохранения их в качестве функций ОИВ. В итоге должен быть получен список функций, которые должны выполняться непосредственно исполнительными органами, а также функций, которые могут быть перераспределены между органами власти, переданы общественным организациям, на аутсорсинг, или ликвидированы.

Проведение  функционального анализа может  и не быть ограничено выявлением избыточных, дублирующих функций и уточнением существующих функций. Как правило, его проведение позволяет получать полисемантичные результаты, которые выступают основой для целого класса новых решений в практике государственного или муниципального управления. Так, на основе горизонтальных и вертикальных функциональных анализов может быть развернута работа по оптимизации, повышению эффективности и результативности деятельности ОИВ, разработке и переходу к стандартизированному оказанию государственных услуг и регламентации деятельности ОИВ, прежде всего, в части реализации контрольно-надзорных функций и оказания государственных услуг.

Блок 1:  
Выделение функций органа исполнительной власти

 
 
Этап 1. 
Сбор и анализ документов,  
регламентирующих и фиксирующих деятельность ОИВ

Этап, связанный  со сбором документов, регламентирующих, отражающих или фиксирующих деятельность ОИВ, выступает скорее опционным, нежели самостоятельным этапом для проведения функционального анализа. Наличие реестра документов, определяющих или отражающих функциональную модель органа в повседневной деятельности конкретного ОИВ, является желательным, но не обязательным. При его наличии данный этап не осуществляется, а делается переход к следующему этапу. В том же случае, если указанный реестр документов отсутствует, данный этап становится обязательным для дальнейшего полноценного проведения анализа функций органов.

1. Сбор документов, определяющих деятельность обследуемого органа исполнительной власти.

Работа  по выделению функций ОИВ начинается с формирования списка документов, которые определяют, либо фиксируют  деятельность ОИВ. Указанный список составляется из нормативных правовых актов, определяющих сферу компетенции органа, актов или документов, закрепляющих или иллюстрирующих текущую организационно-функциональную модель деятельности ОИВ. Как правило, определяющим функционал для любого ОИВ выступает Положение об этом органе.

2. Свод собранных документов, определяющих и фиксирующих деятельность обследуемого органа исполнительной власти.

Свод  собранных материалов, осуществляется в табличной форме. Напротив каждого  документа дается краткое пояснение  его роли в определении деятельности ОИВ с указанием на соответствующий индекс в системе внутренней рубрикации каждого документа (статьи, пункты, разделы, страницы, пр.). В первую очередь указываются внешние по отношению к самому органу документы, отсортированные по степени важности или нормативной силы. Ниже приводятся внутренние документы или указание на иные информационные средства, имеющие отношение к определению или фиксации текущей функциональной модели деятельности ОИВ.

На выходе должна быть получена таблица следующего вида:

3. Согласование сведенной информации о документах, определяющих деятельность ОИВ с руководством органа исполнительной власти.

Приведенная выше таблица, заполненная в соответствии с вышеуказанными требованиями, представляется на согласование руководителю ОИВ, который  определяет и подтверждает полноту  охвата документов, точность указания на их значение в деятельности ОИВ. В последующем указанный список выступает базовым в процессе проведения функционального анализа.

 
 
Этап 2.  
Выделение из имеющегося массива документов первичного списка функций

Функция – регулярная деятельность ОИВ, направленная на полноценное исполнение законодательно предписанных соответствующему уровню власти полномочий, в обязательном порядке имеющая результирующий выход, получателем которого выступает внешний для данного органа субъект (физические, юридические лица, органы власти).

1. Формирование первичного перечня функций (видов деятельности) ОИВ на основании собранных документов, содержащих указание или отсылку на закрепление соответствующей функции за обследуемым ОИВ.

В ходе работы с выбранным массивом документов, определяющих текущую функциональную модель деятельности ОИВ, формируется первичный перечень функций ОИВ.

2. Свод первичного перечня функций (видов деятельности) ОИВ. Свод полученных результатов осуществляется в форме следующей таблицы:

3. Приведенная выше таблица, заполненная в соответствии с вышеуказанными требованиями, представляется на согласование руководству ОИВ, который определяет и подтверждает точность отражения формулировок функции исходя из текстов документов, содержащих указание на закрепление соответствующей функции за обследуемым ОИВ.

4. Для  определения деятельности, которая  фактически осуществляется, но не получила отражение в документах, отражающих текущую функциональную модель деятельности ОИВ, необходимо проведение дополнительного исследования, проводимого в форме серии интервью руководителей ОИВ и их структурных подразделений. В ходе указанных интервью руководители ОИВ, их структурных подразделений указывают на максимально полный перечень внешних выходов из ОИВ, которые по их мнению результируют деятельность ОИВ.

Помимо  внешних выходов для ОИВ, руководители ОИВ, их структурных подразделений опрашиваются на предмет указания получателей результирующего деятельность ОИВ выхода и конкретной сферы применения данного выхода. Однако, как правило, при фактическом определении выхода его получатель и сфера применения функции доопределяются автоматически.

5. На  основании полученного списка  данных (внешний выход, получатель  и сфера применения) формулируется  предварительный перечень видов  деятельности, результатами которых  выступают полученные в ходе  интервьюирования внешние для  ОИВ выходы – результаты. В случае, если формирование предварительного списка видов деятельности на основе информации полученной из интервьюирования руководителей ОИВ, их структурных подразделений, осуществляется экспертами-интервьюерами, формулировки разрабатываемыми ими даются с учетом требования синтаксического стандарта функций (см. Блок 2 методики функционального анализа)

Данная  информация сводится в две таблицы (по результатам опроса руководителей  ОИВ и руководителей структурных  подразделений ОИВ) следующего вида: