Законодательный процесс

      2. Стадии законодательного  процесса 

     Любой процесс, в том числе, и законотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).

     Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных  актов. Нормативный акт - это завершающее  звено и непосредственный результат  законотворческой деятельности.

     Как любая процессуальная деятельность законотворчество представляет собой  официальный порядок осуществления  юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных  взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права  и обязанности. Это обязанность  подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение законотворческого органа, право  этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и  т.д. Возникшие правоотношения носят  как государственно-правовой (законодательная  инициатива, принятие закона и т.д.), так и административно-правовой характер (дача поручения подчиненному органу подготовить проект).

     Как любая процессуальная деятельность законотворчество возникает лишь при  наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения законотворческого  процесса является принятие официального решения о подготовке проекта  нормативного акта.

     Именно  с момента принятия официального решения о подготовке проекта  нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента  все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия  и предпосылки.

     Несмотря  на различные виды и особенности  законотворческого процесса можно  выделить общие стадии и принципы.

     Говоря  о стадии законотворческого процесса, определим ее как «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта». Стадия законотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение  количества стадий зависит от понимания  сущности законотворческого процесса.

     Некоторые ученые, определяя законотворчество как процедуру официального происхождения  проекта нормативного акта в правотворческом  органе выделяют стадии: законодательной  инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование (все  эти стадии нашли свое отражение  в российской Конституции)⁴.

     Другие, например, В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной  инициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка  его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен  его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого  акта до его адресата»⁵.

     В России сложилось предубеждение, повторяемое  и в печати, и в официальных  кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Нижней палаты. Законодательная инициатива - это  важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность  на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной  инициативы Генерального Прокурора, руководителей  органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила  право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое  использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.

     Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет. Наше законодательство развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического  копирования западных образцов. Движение по этому пути имеет свои пределы  и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим  у себя иметь. Ситуация значительно  бы улучшилась, если:

     1. Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовке законопроектов.

     2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально правовой эффект.

     3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами. Сейчас, когда за эталон права берут западные образцы, когда в депутаты избираются люди без высшего образования, а иногда - ранее судимые, трудно сохранить исторически сложившуюся российскую культуру языка.

     Типичным  основанием отклонения законов является их противоречие Конституции РФ, системе  действующего законодательства. Нередко  принятые палатами законы нарушают права  и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

     Представляется, что наиболее удачными является широкое  понимание правотворчества. Т.е. включение  в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных  актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и  более развернутой является классификация  стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества⁶:

     - первый - предварительное формирование  государственной воли, внешне выражается  в составлении проекта нормативного  акта. Данная ситуация носит подготовительный  характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают  правовых норм. Она создаст основу  для последующих стадий, являясь  предпосылкой принятия акта, Здесь  можно выделить ряд самостоятельных  этапов: принятие решения о разработке  проекта акта, подготовка проекта,  его обсуждение, согласование и  доработка. 

     - второй - официальное возведение  государственной воли в норму  права, т.е. издание нормативного  акта. На этом этапе правотворческого  процесса решающее значение имеет  деятельность самого правотворческого  органа. Сюда мы относим внесение  проекта на обсуждение правотворческого  органа, непосредственное обсуждение  проекта, принятие нормативного  акта и его опубликование.

     Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются  при издании законов высшими  законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно  моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более  подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов  правотворчества. 

3. Законодательный процесс в Российской Федерации 

     Принятие  закона состоит из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон  считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства  в соответствии с установленным  Конституцией порядком.

     Нарушение конституционного порядка прохождения  законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и  Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс.

     В Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих  основных стадий:

     - законодательная инициатива и  предварительное рассмотрение,

     - рассмотрение законопроектов и  принятие законов Государственной  Думой,

     - рассмотрение Советом Федерации  законов, принятых Государственной  Думой,

     - рассмотрение законов в согласительной  комиссии при возникновении разногласий,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Советом  Федерации,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Президентом  РФ,

     - повторное рассмотрение Советом  Федерации законов, отклоненных  Президентом РФ,

     - подписание и обнародование законов  Президентом России⁷.

     Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения его верхней палатой или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако высший закон РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (ч.2 ст. 108 Конституции РФ – эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию главой страны и обнародованию, т.е. без возможности вето Президента).

     Законодательный процесс начинается с законодательной  инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в  законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность  законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью  рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного  лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что  заблокировало бы его работу.

     Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов  РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный  Суд РФ и Высший Арбитражный Суд  РФ - по вопросам их ведения.

     Возможна  совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает  для субъектов РФ в связи с  наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.

     Внесению  законопроекта в законодательный  орган предшествует весьма продолжительная  работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права  законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или  специальными рабочими группами,

     Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), поскольку Конституция  именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.

     Вносимый  законопроект в соответствии с Регламентом  Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая  финансово-экономическое, когда его  реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных  правовых актов, отмена, изменения или  дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.