Система министерств и ведомств Российской Федерации

В отношении федеральных  органов исполнительной власти, руководство  которыми осуществляет Президент РФ, Правительство РФ осуществляет общую  координацию.

Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры  федеральных органов исполнительной власти» утверждена действующая  структура федеральных органов  исполнительной власти. Эта структура довольно нестабильна, в нее уже вносились изменения и дополнения.

По состоянию на ноябрь 2007 г. в РФ было 16 федеральных министерств, 34 федеральные службы, 35 федеральных  агентств, а также 2 государственных  комитета. Таким образом, всего в  РФ действовали 87 федеральных органов  исполнительной власти. Вряд ли абсолютные цифры могут свидетельствовать  об эффективности или неэффективности  проведенных преобразований. Число  органов должно определяться кругом выполняемых задач. И все же. По Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных  органов исполнительной власти" (с последующими изменениями и  дополнениями) было 59 федеральных органов  исполнительной власти. Поэтому рост их числа очевиден.

Возвращение к государственным  комитетам стало в определенном мере отходом от идей административной реформы, положенных в основу Указа  Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. В  данном указе прослеживалось стремление разграничить функции по выработке  государственной политики и нормативно-правовому  регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг  и управлению государственным имуществом между различными видами федеральных  органов исполнительной власти.

Государственный комитет  выполняет все эти функции, если это предусматривается положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. Таким образом, выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных  услуг и управление государственным  имуществом опять могут оказаться  слитыми воедино.

Пока созданы только два  государственных комитета - по делам  молодежи и по рыболовству. Но думается, что эта организационная форма  будет применяться и в дальнейшем.

Вообще с появлением Указа  Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274, очевидно, начинается новый виток  преобразований структуры федеральных  органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в  зарубежных странах в процессе реформирования централизованной администрации решались задачи не только перераспределения  функций внутри министерской (ведомственной) системы, создания надведомственных структур, изменения в связи с этим функций министерств (ведомств), но и передачи ряда функций децентрализованным учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям, которые могут быть как государственными, так и частными, а также местному самоуправлению. В РФ перераспределение функций происходит главным образом в внутри системы федеральных органов исполнительной власти. Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

Анализ нормативных правовых актов показывает, что последовательно  провести идею разграничения функций  по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по надзору и контролю, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом не удалось. Анализ действующих положений о  федеральных органах исполнительной власти показывает многочисленные отступления  от этого принципа. В результате стратегическое управление, по прежнему, в достаточной степени не обособлено. Оно перемешано с оперативным управлением, а также с надзором и контролем.

Многие федеральные органы исполнительной власти, особенно подчиненные  Президенту РФ, осуществляют все виды функций. Так, МВД осуществляет контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельностью, организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности; выдает гражданам и организациям лицензии на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации; выдает разрешения на приобретение, хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской  обороны, чрезвычайным ситуациям и  ликвидации последствий стихийных  бедствий осуществляет надзор и контроль в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения  пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, лицензирует  виды деятельности, отнесенных к компетенции  МЧС России.

В числе задач Федеральной  службы безопасности, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и др. названо самостоятельное осуществление в пределах своих полномочий по нормативно правовому регулированию в установленных сферах.

В основном административная реформа затронула федеральный  уровень исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации она  реализуется лишь в виде экспериментов. Вовсе не обязательно, что предусмотренное на федеральном уровне разграничение функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом будет воспроизведено в субъектах Федерации, поскольку в соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральный министр выполняет  ряд типовых задач:

• распределяет обязанности между своими заместителями;
• утверждает положения о структурных подразделениях министерства;
• назначает на должность и освобождают от должности работников министерства;
• решает в соответствии с законодательством о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в министерстве;
• утверждает структуру и штатное расписание министерства в пределах установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание министерства в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
• издает приказы.

Осуществляя координацию  и контроль деятельности находящихся  в его ведении федеральных  служб и федеральных агентств, министр:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
• вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
• вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
• во исполнение поручений президента и председателя правительства дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
• имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Федеральную службу (федеральное  агентство) возглавляет руководитель (директор) федеральной службы (агентства).

Руководитель федеральной  службы (агентства) по общему правилу:

распределяет обязанности  между своими заместителями; 
представляет министру:

• проект положения о службе (агентстве);
• предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов службы (агентства);
• предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей руководителя службы (агентства); 
  предложения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей территориальных органов службы (агентства);
• проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности службы (агентства); а также отчет об их исполнении; 
  предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности службы (агентства);
• назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке работников центрального аппарата службы (агентства);
• решает в соответствии с законодательством о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в службе (агентстве);
• утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата службы (агентства) в пределах установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на ее содержание в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
• утверждает численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов службы (агентства) в пределах установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, а также смету расходов на их содержание в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных  законов, актов Президента РФ, Правительства  РФ и актов соответствующего министра издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции службы (агентства).

Руководитель государственного комитета вносит в Правительство  Российской Федерации проекты нормативных  актов Правительства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства  Российской Федерации, представляет предложения  по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы  деятельности государственного комитета, а также пользуется иными правами  федерального министра, предусмотренными указами Президента РФ и постановлениями  Правительства РФ.

Согласно ст.78 Конституции  РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих  полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» правительство устанавливает  порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти, устанавливает  размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных  на эти цели в федеральном бюджете (ст.12). Что касается подзаконных  актов общего плана, которые регламентируют правовое положение территориальных  органов, то в их числе можно назвать  лишь Постановление Совета Министров-Правительства  РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации», которое в значительной мере устарело. Многочисленными постановлениями правительства РФ устанавливались предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов различных федеральных органов исполнительной власти.

В законодательстве РФ значительное внимание уделено взаимоотношениям территориальных органов с высшим должностным лицом субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Так, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» упомянуто, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти» федеральные  министры внутренних дел, по делам гражданской  обороны, чрезвычайным ситуациям и  ликвидации последствий стихийных  бедствий, юстиции, руководители Федеральной  службы исполнения наказаний, Федеральной  регистрационной службы, Федеральной  службы судебных приставов, федеральных  министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).