Правовое регулирование коррупции

Зарубежный  опыт противодействия  коррупции 

И.В. Бочарников,

ведущий советник отдела национальной безопасности

Аналитического  управления, кандидат политических наук

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времён. Наказание за взяточничество предусматривалось ещё законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций.

Резкий всплеск  коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в ХIХ веке. Одновременно появились и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло.

Только во второй половине XX столетия, когда борьба с коррупцией  в ряде стран была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации её влияния на все сферы жизнедеятельности общества.

В этом отношении  представляет интерес опыт тех государств,  которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата. Это, прежде всего, США, Германия, Великобритания, Франция, Китай и ряд других стран.

В США антикоррупционное  законодательство характеризуется  чрезвычайной жёсткостью. Так, за различные виды коррупции⁸ – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах  - лишение свободы до 20 лет.

Законодательство  США предусматривает наказание  за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально - от правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.

Коррупционными  признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ, или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Антикоррупционное законодательство США носит системный  характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией  полного искоренения коррупции, в США её уровень значительно ниже, чем  в других государствах.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США  фактически нет иммунитетов для  должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов  и сенаторов, может быть привлечён  к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Другим важнейшим  направлением антикоррупционной стратегии  США является профилактика коррупции  в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так  называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.

Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в     1958 г. в виде резолюции Конгресса, в которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:

ставить преданность  моральным принципам и государству  выше преданности лицам, партии или  государственным органам;

исполнять Конституцию, законы США, постановления органов  власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;

находить и  применять наиболее эффективные  и экономичные способы решения  поставленных задач;

никогда не прибегать  к дискриминации, предоставляя кому-либо специальные блага или привилегии как за вознаграждение, так и без него, не принимать для себя и своей семьи блага или подарки при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;

не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо при исполнении государственной должности;

не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;

никогда не использовать конфиденциальную и служебную информацию для извлечения личной выгоды;

вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;

соблюдать эти  принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.

Кодекс, хотя и  имел рекомендательный характер, в  дальнейшем стал основой правовой регламентации  «административной этики» госслужащих  США.

В развитие Кодекса  в 1962 г. Конгрессом США были приняты  так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».

В 1965 г. распоряжением  президента Л. Джонсона были установлены  стандарты поведения, этические  нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов».

С конца 80-х годов XX в. этические начала государственной  службы стали объектом ещё более  жёсткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внёс существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

В октябре 1990 г. Закон был подкреплён исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга и на рядовых госслужащих.

Согласно приказу госслужащие:

не должны участвовать  в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование  закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;

не могут в  какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;

принимать подарки  от лиц, интересы которых зависят  от выполнения или невыполнения этими  служащими своих должностных  обязанностей;

обязаны докладывать  «в соответствующие инстанции обо  всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».

Контролем за исполнением  этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном  управлении или департаменте лица или  группы лиц, комиссии, которые при  необходимости могут запрашивать  дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебное расследование.

Для чиновника  последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в  виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

частичная или  полная дисквалификация;

перемещение на низшую должность;

предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.

При серьёзных  нарушениях возможно привлечение к  уголовной ответственности.

Кроме того, ограничивается право государственного служащего  на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Чиновники, назначаемые президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».

Что касается бывших государственных служащих, то ограничение  их деловой деятельности действует  в течение двух лет после выхода в отставку. Им запрещается выполнять представительские функции  при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы. Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо государственным служащим этого ведомства.

Ещё одним важнейшим  положением антикоррупционной стратегии  США являются единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом  подарков от частных лиц и организаций⁹.

Так, сенатор  США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных  физических и юридических лиц, которые  могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.

Член палаты представителей Конгресса США имеет  право получать подарки в течение  календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника¹⁰.

Такое ограничение  распространяется и на сотрудников  его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных  лиц, «справедливая рыночная цена» которого превышает 100 долл., должен декларироваться¹¹. Эти ограничения распространяются на все подарки, кроме подарков от родственников.

Для остальных  категорий государственных служащих также существуют ограничения на получение подарков. Государственный  служащий и его супруга (супруг) могут  в течение календарного года принять  подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.

Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает «минимальной стоимости». Принять подарок выше «минимальной стоимости» должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи.

Как показывает анализ, в США выстроена достаточно  эффективная система, создающая условия для действенной борьбы с коррупцией.

В Великобритании основу уголовного законодательства о  взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.

Первый из названных  законов осуждает «требование взятки или получение, или согласие на получение  подарка, ссуды, вознаграждения или  чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к  уплате стоимости подарка, ссуды  или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорён к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.