Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

1. Государственно-правовая  природа органов исполнительной  власти, обусловленная конституционным  разделением государственной власти  на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти -- это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества. 

3. Принципы  деятельности органов исполнительной  власти.

Деятельность  органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная  и территориальная целостность  РФ;

б) распространение  суверенитета РФ на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных  законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное  осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих  им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти. 

4. Главная  задача органа исполнительной  власти -- право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А.Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот формализм является первым условием закономерности внутреннего управления"'. 

5. Содержание  деятельности органов исполнительной  власти.

Деятельность  органов исполнительной власти имеет  управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В результате этой деятельности решаются и реализуются государственные  задачи и функции. Органы государственного управления наделены разнообразными управленческими  функциями, которые способствуют решению  поставленных перед ними задач и  достижению установленных целей. Орган  исполнительной власти подчиняется  вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право  самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами.

6. Наличие  организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной  власти государственных должностей  и образование в нем функциональных  структурных подразделений (департаментов,  отделов, управлений, главных управлений  и т.д.), способствующих наиболее  эффективному осуществлению задач,  функций и полномочий данного  органа. Каждая государственная  должность замещается государственным  служащим, который имеет специальный  административно-правовой статус (права,  обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.); совокупность  должностей составляет штат органа  исполнительной власти.

7. Обладание  компетенцией, установленной в различных  нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах  и т. д.). Органы исполнительной  власти наделены государством  особыми государственно-властными  полномочиями, которые реализуются  в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм  деятельности органов других  ветвей власти. В компетенцию,  как правило, включаются в качестве  основных компонентов задачи, права,  обязанности, полномочия и ответственность  органа исполнительной власти. В  пределах своей компетенции они  издают правовые акты управления  и обеспечивают их выполнение. Определенная в нормативных актах  компетенция органов исполнительной  власти устанавливает самостоятельность  этих органов и одновременно  отграничивает их от органов  других ветвей государственной  власти, негосударственных органов,  организаций, общественных объединений.  В содержание полномочий органов  исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные  функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая  деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

Особо следует указать на различия между  контрольной и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти:

1) между  органом, осуществляющим надзорную  деятельность, и поднадзорным субъектом  отсутствуют отношения непосредственной  подчиненности (подведомственности);

2) надзорный  орган не имеет права вмешиваться  в оперативную административно-хозяйственную  и иную деятельность, а также  издавать распоряжения о необходимости  устранения обнаруженных нарушений;

3) орган,  осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный  правовой акт, применять меры  дисциплинарной ответственности  к определенным лицам;

4) в  процессе осуществления контроля  может проверяться целесообразность  и эффективность осуществленных  мероприятий, а при надзоре -- только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов; 

5) для  контроля характерно плановое  осуществление проверочных мероприятий,  а для надзора проведение таких  проверок по мере необходимости,  в случае выяснения нарушений  положений нормативных правовых  актов;

6) субъекты  контрольной деятельности имеют  право оперативного вмешательства  в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь  констатировать обнаружившееся  нарушение требований законности.

Права органов исполнительной власти устанавливаются  в соответствующих положениях, где  также указывается возможность  управляющей, регулирующей, контрольно-надзорной  и принуждающей деятельности этих органов. К правам органов исполнительной власти и их должностных лиц относятся, например: право требовать от должностных  лиц и граждан определенной информации; право давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами указания; право устанавливать запреты  и ограничения; право применять  меры административной ответственности (в данном случае речь идет о правоохранительной деятельности этих органов).

8. Постоянное  и непрерывное действие органа  исполнительной власти на определенной  территории РФ. Как показывает  управленческая практика исполнительной  власти, государство выполняет свои  задачи и осуществляет управленческие  функции каждодневно и непрерывно, поэтому едва ли возможно допустить,  чтобы органы исполнительной  власти хотя бы на краткий  период времени прекратили свое  существование. Органы исполнительной  власти функционируют в соответствии  с принципом разграничения предметов  ведения и полномочий только  на определенной территории, например, территории всей РФ, республики -- субъекта РФ, иного субъекта РФ, региона.

9. Нормотворческая  деятельность органов исполнительной  власти, или право издания актов  управления (административных актов). Для решения поставленных задач  и осуществления функций государственного  управления каждый орган исполнительной  власти имеет право издавать  правовые акты управления. В законах  и специальных нормативных правовых  актах определяются виды, порядок  принятия, государственной регистрации,  действия, опубликования, обжалования  правовых актов управления. Правовые  акты органов исполнительной  власти -- это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой -- результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Нормативно  установленный порядок образования,  формирования, реорганизации и ликвидации  органа исполнительной власти.

11. Наличие  у каждого органа исполнительной  власти своего наименования.

12. Ответственность  органов исполнительной власти  и их должностных лиц, предусмотренная  федеральными законами и законами  субъектов РФ.

13. Орган  исполнительной власти обладает  правами юридического лица и  имеет гербовую печать. Он учреждается  как юридическое лицо, т. е.  является также субъектом гражданского  права и может вступать в  гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование  органа исполнительной власти  осуществляется за счет средств  федерального бюджета или средств  бюджета субъекта РФ, предусмотренных  отдельной статьей.

Деятельность  органа исполнительной власти, который по сути является разновидностью государственной организации, по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, имеет государственно-властный характер. Тем самым он отличается от государственных учреждений и предприятий, также имеющих свои исполнительные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Компетенция таких органов учреждений и предприятий осуществляется в целях обеспечения их нормальной работы

1.4 Правовое  положение органов исполнительной  власти

Одной из важнейших проблем административного  права является упорядочение и повышение  действенности субъектов административного  права См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 6 (выступление Ю.А. Тихомирова). *'О правовом регулировании статуса федеральных органов исполнительной власти, их организации и функционировании см.: Функционирование государственного аппарата управления. М., 1998.. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.

Правовое  положение (или правовой статус) органов  исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных  актов, осуществляют нормотворческую  деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной  самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.

Правовой  статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти  органы являются самостоятельными и  независимыми именно в осуществлении  предоставленных им полномочий. Независимость  от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства  РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

До принятия Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем  представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны  им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы  каждого развитого в экономическом  и в политико-правовом отношении  государства. В России в настоящее  время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют  Президент РФ, Президенты республик  в составе России -- субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.