Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы  и методы управления;

в-третьих, обеспечивать и защищать права и  законные интересы субъектов хозяйственных  отношений.

Необходимость в административно-хозяйственном  праве как особой правовой материи  возникает тогда, когда (сильное) государство  берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных  отношений и, следовательно, ответственность  за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.

В России административно-хозяйственное право  находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные  в последнее десятилетие в  результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования  хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными  методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая  демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию  институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем  подавление частнособственнических и  рыночных отношений. А значит, восстановление государственности -- абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"1. Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации  и функционирования рыночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом  современного "государства развития" является система индикативного  планирования и долгосрочных государственных  программ модернизации экономики, ориентированных  на создание благоприятных условий  роста и подъема конкурентоспособности  национальной экономики в перспективных  направлениях глобального научно-технического прогресса1. Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики:

1) государственное  стимулирование подъема конкурентоспособности  промышленности (например, инвестиции  в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных  сетей);

2) усиление  участия государства в повышении  качества и совершенствовании  структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов  среди предприятий и фирм на  производство высокотехнологичной  продукции, отладка системы сертификации  изделий);

3) прямая  государственная поддержка формирующихся  конкурентоспособных секторов через  инвестиции в инфраструктуру, привлечение  иностранного капитала, стимулирование  наиболее эффективных фирм и  предприятий.

Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых  случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.

Различие  между административным и административно-хозяйственным  правом заключается в следующем: административное право есть система  правовых норм, регулирующих образование  и деятельность органов управления, а также отношения отдельных  субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное  право представляет собой систему  правовых норм и мер, регулирующих образование  и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических образований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической  жизни субъектами и органами государственного управления.

Административно-правовое регулирование экономических отношений  подразделяется, по мнению А.Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы:

1) монопольное  государственное осуществление  отдельных видов экономической  деятельности (например, таможенная  деятельность);

2) централизованное  регулирование хозяйственной деятельности  казенных предприятий;

3) управление  объектами государственной собственности;

4) государственный  контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль;

5) финансовая  помощь хозяйствующим субъектам  посредством бюджетных средств;

6) регистрационная,  лицензионная, разрешительная и  уведомительная деятельность.

Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в  условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка  политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических  отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих  законодательных и иных нормативных  правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие  законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными. 

1.3 Понятие  органов исполнительной власти

В современной  научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 69.. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:

а) является автономной частью государственного аппарата;

б) осуществляет государственные функции, реализует  публичный интерес;

в) действует  от имени государства (и в то же время от своего имени);

г) обладает собственной компетенцией;

д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;

е) учреждается  государством;

ж) имеет  установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность)

Законодатель  же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных  органов исполнительной власти и  определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных  законах, федеральных законах, законах  субъектов РФ и иных нормативных  правовых актах их полномочий. В  ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).

Исполнительные  органы являются составной частью всякого  публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его  функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому  содержанию, полномочиям, юридическим  последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов  государственного управления.

Каждая  государственная (равно как и  негосударственная) организация может  осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие  задачи только при помощи создаваемых  ею органов. В системе государства  создается множество государственных  организаций, которые в свою очередь  образуют необходимые для осуществления  их деятельности органы управления.

Органы  управления -- это неотъемлемая часть  организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.

Орган исполнительной власти -- это государственная  организация, являющаяся частью системы  органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения  исполнения законов и иных нормативных  правовых актов, осуществления функций  государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных  форм и методов осуществления  управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Как уже  было сказано, органы исполнительной власти -- это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона от 8 июня 2000 г. № 91-О "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.. Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.

В качестве основных и наиболее существенных признаков  органов исполнительной власти, характеризующих  их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.