Понятие и юридическая сила актов Президента РФ

Однако на практике отдельные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер. Например, распоряжение от 13 октября 2003 г. № 471-рп «О порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации».[5] В.О.Лучин и А.В.Мазуров считают, что указы Президента обладают больший юридической силой, чем его распоряжения.[6] Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов.

Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот.

Здесь необходимо сделать уточнение. Если речь вести о нормативных указах и правоприменительных распоряжениях, то несомненно, любой правоприменительный акт должен приниматься на основе нормативного, а не наоборот. С другой стороны, когда речь идет о нормативных указах и нормативных распоряжениях, вряд ли можно найти сколько-нибудь убедительные аргументы в пользу наделения первых более высокой юридической силой. С позиции факторного анализа, акты, имеющие разное наименование, но принятые одним и тем же органом государственной власти, сами по себе не должны иметь различную юридическую силу. Выход из данной ситуации видится в следующем. Прежде всего, необходимо принять во внимание то, что в соответствии с распоряжением Президента РФ № 85-рп распоряжения как разновидность актов Президента не должны быть нормативными.[7] Поэтому в случае помещения Президентом в такой акт нормативных положений речь должна идти не о сопоставлении его юридической силы с тем или иным нормативным указом, а о постановке вопроса признания недействительным соответствующего распоряжения в части, касающейся нормативных положений.

В отличие от указов распоряжения Президента - это акты индивидуального характера, принимаемые главой государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, и деятельности Администрации Президента. Распоряжения - акты, как правило, ненормативные по своему содержанию, отражают индивидуальное указание Президента. В частности, распоряжением Президента определяются (увеличиваются, уменьшаются) штаты того или иного федерального государственного органа, выделяются для определенных целей средства из резервного фонда Президента РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности руководители, их заместители управлений Администрации Президента, создаются рабочие группы, комиссии при Президенте и др. В отдельных случаях Президент издает распоряжения как нормативные акты. В частности, это может касаться определения правового статуса структурного подразделения Администрации главы государства и носить исключительный характер.

Следовательно, распоряжения как акты, не имеющие нормативного характера и не являющиеся источниками права, не относятся к подзаконным нормативным актам.[8]

Среди многообразия указов доста­точно четко прослеживаются сле­дующие разновидности:

а) указы исполнительного харак­тера, определяющиё порядок прак­тической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федераль­ных законов, либо в порядке контро­ля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по опреде­лению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По сво­ему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские про­граммы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), ос­новные направления развития от­дельных отраслей, сфер управле­ния и т.д. В них, как правило, от­сутствуют нормативные установ­ления и преобладают программ­но-политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам. Содержание этой разно­видности представляет главный предмет правовых исследований.

Многие полномочия Президента (ст. 83 и 89 Конституции РФ) долж­ны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа: «назначает и освобождает», «награ­ждает», «представляет», «принима­ет верительные отзывные грамоты» и т.д. Индивидуальные указы состав­ляют примерно половину актов Пре­зидента.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной вла­сти, осуществляемой им. В послед­ние годы многие специалисты обос­нованно обращают внимание на избыточность указов. Президенту для осуществления инициативной госу­дарственной политики вовсе не обя­зательно издавать сотни указов, ко­торые к тому же нередко не выпол­няются. Большая политика проявля­ется в конкретных действиях, зачас­тую не требующих правового оформ­ления.[9]

Нельзя не отметить к тому же, что директивных, программных или нор­мативных указов Президента в «чис­том» виде, то есть подчиненных именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный ха­рактер и содержат нормативные по­ложения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предпи­сания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации (для палат парламента).

Возможность издания Президентом нормативных указов прямо вытекает из полномочий Пре­зидента и зафиксирована в Кон­ституции РФ и многих федераль­ных законах. Так, в ст. 3 Граж­данского кодекса записано, что отношения в сфере гражданско­го законодательства «могут регу­лироваться также указами Пре­зидента Российской Федерации, которые не должны противоре­чить настоящему Кодексу и иным законам».[10] Принципиальная пози­ция ГК состоит в том, что в гра­жданское законодательство в уз­ком значении этого термина включены только «Кодекс и при­нятые в соответствии с ним иные федеральные законы…» (пункт второй ст. 3). Указы Президента и постановления Правительства в этой области отнесены не к гра­жданскому законодательству, а к «иным актам, содержащим нор­мы гражданского права».

Таким образом, акты Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Роль правовых актов Президента обусловлена прежде всего его конституционным статусом и компетенцией, поэтому его правовые акты органично встроены в правовую систему вслед за Конституцией и федеральными законами. В отличие от указов, распоряжения не должны содержать предписания нормативного характера. Они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам.

Указами Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли партий, о создании новых органов законодательной власти, о подго­товке новой Конституции РФ и рядом других, особенно принятых в начале 90-х годов, были коренным образом изменены многие общест­венные отношения в стране.

Глава II Порядок подготовки, принятия и опубликации актов Президента РФ

2.1.    Порядок подготовки актов Президента РФ

Подготовка проектов указов и распоряжений Президента РФ осуществляется совместными усилиями многих государственных органов, исполнительного аппарата Президента. Общий порядок подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ установлен самим Президентом РФ, его распоряжением от 5 февраля 1993 г. № 85-рп.[11]

Порядок подготовки проектов актов Президента РФ строго не формализован. Обычно сроки нормативно не устанавливаются. Вопросы решаются, как правило, на основе дачи и выполнения конкретных поручений работниками аппарата управления с привлечением ученых, заинтересованных лиц, потенциальных исполнителей актов. Возможна подготовка проектов актов в условиях конфиденциальности.[12]

Инициатива принятия акта может исходить от Президента РФ, который дает поручение на разработку проекта, либо от заинтересованных сторон. Чаще всего последними выступают федеральные органы исполнительной власти, Администрация Президента РФ.

Ответственность за качество проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов федеральной исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, которые вносят эти документы.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы.

Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта Указа или распоряжения.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по кадровым вопросам подготавливаются Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров на основании соответствующих представлений.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации, подлежат внесению на согласование в Правительство Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации.

Проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации и обосновывающие материалы к ним принимаются Канцелярией Президента Российской Федерации после их рассмотрения и визирования Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Приложения к указам и распоряжениям Президента Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации. (см. текст в предыдущей редакции)

Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента Российской Федерации руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

2.2.    Порядок принятия и опубликации актов Президента РФ

Акты Президента РФ издаются им самостоятельно и не должны утверждаться Федеральным Собранием, ратифицироваться или получать одобрение в иной форме в субъектах РФ. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только Президентом РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ утвержден Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763  «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[13]. В соответствии с ним указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 

Акты Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. 

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. В «Собрании законодательства Российской Федерации» Указы Президента России публикуются в третьем разделе. При этом вначале размещаются нормативные указы, затем указы ненормативного характера. 

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".