Основы разработки государственной политики

   Общий механизм определения политических целей  и приоритетов в демократическом  обществе представляет собой сложный  процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры.

   Если позволяют  условия и имеются соответствующие  ресурсы, при разработке политики стремятся  предложить несколько альтернативных вариантов решения проблемы, которые затем оцениваются по заранее выбранным критериям. Важность определения альтернатив состоит в том, что при их анализе учитывается весь спектр мнений и суждений, а также создаются предпосылки для выбора оптимального пути решения проблемы. Причем альтернативный выбор может быть сделан на всех этапах развития государственной политики: от выбора целей до методов оценки результатов политики.

   Критерии  выбора альтернатив государственной  политики могут делиться на следующие группы:

   экономические показатели;

   социальные  показатели;

   политические  показатели;

   технические показатели;

   показатели  результативности.

   Один из самых трудных моментов ¾ поиск  и определение альтернативных вариантов. Здесь в качестве источника могут  служить:

   · опрос  экспертов и целевых групп;

   · изучение и обзор литературы;

   · научные  исследования и эксперименты;

   · обобщения  и классификация фактов и явлений;

   · сравнительный  анализ и аналогии;

   · сравнение  с идеальной моделью;

   · мозговая атака и т.д.

   После того как определены и разработаны альтернативные варианты решений или политики, предстоит выбрать основной вариант, что является непростой задачей. Решение о выборе определенной альтернативы зависит от критериев, на основании которых он делается. Существует несколько методик, позволяющих выбрать окончательный вариант, как-то:

   · сравнить все альтернативы по издержкам и  выгодам;

   · определить основной вариант на основе согласия большинства политических или социальных групп;

   · выбрать  путем голосования (референдума), в том числе используя технологии решения при конфликтных ситуациях;

   · проранжировать цели, результаты и оценить альтернативы с точки зрения потребителей;

   · выбрать  решение, с которым согласно подавляющее  большинство граждан.

   Все чаще при  разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления.

   Методы  и модели, применяемые в политическом анализе, имеют много разновидностей и направлены на оказание помощи руководителям  при принятии решений и разработке государственной политики. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей.

   В центре политического  анализа находятся процесс принятия решения и изучения всего комплекса  вопросов, связанных с данной проблемой, а также действий политических и  социальных групп, прямо или косвенно вовлеченных в разработку политики, чтобы на основе тщательного изучения последствий различных вариантов можно было выбрать оптимальный путь. Здесь берется во внимание то, что разработка государственной политики является прежде всего политическим процессом и необходимы ее анализ с точки зрения решения общественных проблем и оценка ее эффективности с учетом потребностей общества и экономики, а также понимание тех ограничений, которые накладывает на нее существующая политическая ситуация и социально-экономическая среда.

   Основы  политического анализа состоят  в том, чтобы, во-первых, провести анализ проблем, во-вторых, предложить стратегию  и программу их решений. Ниже на рис. 5 приведены основные элементы, составляющие содержание политического анализа проблем и их решений.  

      

   Рис. 5. Содержание политического анализа проблем  и их решений  

   Широко  используются методы статистики, математической оптимизации, эконометрики, теории принятия решений и прежде всего методы регрессионного анализа, позволяющие установить следственно-причинные связи между двумя или более переменными. Регрессионный анализ помогает установить диагноз политической проблемы и оценить последствия государственных решений.

   От политических аналитиков требуются разнообразные  знания и навыки, а также умение работать с руководителями и ведущими специалистами. Они должны:

   · собрать  и обобщить информацию, провести анализ, оценить различные альтернативы и передать все это заказчику;

   · понимать современные тенденции и перспективы, чтобы рассматривать анализируемые  проблемы в комплексе, а не изолированно;

   · владеть  техническими методами анализа (эмпирического, экономического, институционального) для прогнозирования и оценки альтернатив;

   · разбираться  в сущности политического и организационного поведения основных участников процесса разработки государственной политики и уяснить, как они на нее влияют;

   · знать  и придерживаться определенных этических  норм и стандартов в своей профессиональной деятельности.

   Особое  внимание при политическом анализе  уделяют изучению акторов политики, как-то:

   · анализ всех структур, организаций и личностей, вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственной политики;

   · изучение их отношения к проблеме и мотивация  деятельности;

   · основные ресурсы, которыми они обладают;

   · способность  эффективно использовать эти ресурсы;

   · общий  механизм принятия государственных решений;

   · разработка и оценка различных вариантов  их действий.

   Сложные процессы, происходящие в современном обществе, вызывают увеличение количества опасностей, связанных с природными, финансовыми, политическими, экологическими и другими  видами рисков. Реализация государственной политики или программ может сопровождаться целым рядом негативных факторов, оказывающих прямое или косвенное влияние на результаты деятельности. Поэтому одновременно с принятием решения целесообразно провести анализ всех потенциальных политических рисков и разработать защитные меры по уменьшению уровня рисков во время реализации политики, а также по лучшему использованию существующих, хотя и рискованных, возможностей и альтернатив.

   Риск ¾  это потенциальная возможность  различных по характеру и содержанию потерь или ущерба в результате определенных действий. Как правило, риск связан с деятельностью в условиях неопределенности и необходимости сделать выбор, когда в результате этих действий возможны отклонения от выполнения поставленных целей или появление нежелательных последствий и результатов.

   В целом  риски, возникающие при принятии решений или разработке альтернатив, в политике связаны с тремя  элементами: изменениями в определенных объектах или процессах (сознании, мнении, месте, предмете и др.), возможностью выбора действий и планов, будущим развитием событий или процессов. Сами риски наиболее возможны только в условиях неопределенности, когда на процесс или деятельность могут оказывать влияние различные по своему составу и характеру силы и факторы, выявить и оценить которые довольно трудно, а иногда и невозможно.

   Имеется несколько  типов неопределенности:

   · структурная  неопределенность, когда отсутствует  информация о данной системе в  целом, явлении, событии, их основных показателях;

   · неопределенность измерения, т.е. невозможность точно  определить или измерить показатели и характеристики, описывающие систему;

   · неопределенность результата, т.е. невозможность точно  предсказать конечный результат  и все последствия действий.

   Из этого  следует, что неопределенность в первую очередь ¾ отсутствие достаточно полной информации о прошлых, настоящих и особенно будущих событиях, тенденциях, условиях и ценностях, что непосредственно влияет на деятельность организаций или индивидов. Поэтому одним из основных средств по понижению уровня риска является уменьшение неопределенности во внешней и внутренней среде. Обычно с риском всегда связывают потенциальные потери, когда происходит ухудшение состояния системы, но это несколько ограниченный подход, так как надо учитывать также и потерянные возможности и упущенные выгоды, если события будут развиваться по другому сценарию, ведь иногда рискованное решение может принести весьма большую пользу, выгоду. Этот подход позволяет иметь более полное представление о всех потенциальных рисках, чтобы затем приобрести определенные выгоды. Заметим, что во многом восприятие рисков носит субъективный характер. Человек может осознавать или не осознавать риск, преувеличивать опасность или, наоборот, приуменьшать, что также влияет на его намерения и поступки.

   Так как  современное общество часто называют «обществом постоянных рисков», для  государственных деятелей важно  умение адаптироваться к опасностям и рискам при проведении политики или принятии решения в условиях нарастания политической и экономической неустойчивости в мире. Чтобы оценить риски, требуются специальные знания и навыки, поэтому в последнее время появилось много консультативных центров, которые занимаются изучением различных рисков. Для защиты от рисков необходимо создать механизм выявления и управления рисками, т. е., во-первых, провести углубленный и обстоятельный анализ рисков, во-вторых, разработать систему управления рисками. В общем этот механизм должен включать два основных элемента:

   1) выявление  и анализ факторов риска;

   2) управление  и предупреждение рисков.

   Анализ  рисков позволяет определить области  потенциальных рисков, критические  факторы рисков, классифицировать их и оценить негативные последствия. Все это предполагает три этапа  действия:

   · определение  рисков;

   · измерение  рисков;

   · оценка рисков.

   В процессе анализа основное внимание уделяется  определению зон, или областей, рисков (в том числе финансовая, политическая, социальная, военная, природная и  др.) и выявлению всех факторов риска, связанных с деятельностью определенных объектов или внешними обстоятельствами. Целесообразно все факторы риска разделить на основные и дополнительные, известные и малоизвестные. Это позволит их классифицировать и приступить к анализу выявленных факторов. Обычно в целях экономии исследуются прежде всего основные или критические факторы риска.

   Важное  значение имеет изучение предпосылок  повышенного риска при принятии решения, которые можно сгруппировать  в следующие блоки:

   · отсутствие информации;

   · отсутствие контроля;

   · недостаток времени.

   Чтобы оценить  риски, необходимо выбрать критерии или показатели рисков (прибыль, издержки, результаты и др.). Затем определить уровень риска (большой, средний, малый) и сравнить риски по нескольким альтернативным вариантам государственной политики или принимаемым решениям. Иногда все риски относят к трем группам в зависимости от степени убытков или ущерба: приемлемый уровень риска, критический уровень риска, катастрофический уровень риска.

   Существуют  две модели факторного анализа риска: линейная и нелинейная. Чаще всего используют линейную модель, при которой изучается непосредственное влияние факторов риска на данный процесс или объект и рассчитываются негативные последствия. Нелинейная модель является более сложной, так как учитываются также взаимодействия между различными факторами рисков, что значительно затрудняет их анализ, хотя и позволяет оценивать уровень риска более точно. Для классификации рисков иногда удобно пользоваться табл. 5.