Основы разработки государственной политики

§ 1. основы разработки государственной  политики

 

 

   Политика  есть умение

   добиваться  равновесия сил.

   Андре Моруа   

   Целью политики является

   общее благо.

   Аристотель   

   Государственная политика ¾ «политический цикл»  ¾ модели разработки государственной  политики ¾ виды государственной политики ¾ теоретические подходы к изучению государственной политики ¾ характеристики государственной политики ¾ общественные проблемы ¾ механизм определения политических целей и приоритетов ¾ критерии выбора альтернатив государственной политики ¾ политический анализ ¾ анализ политических рисков  ¾  механизм выявления и управления рисками  

   Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той  или иной степени связаны с  разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни.

   Государственная политика ¾ это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

   Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д.

   Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, что включает:

   · защиту граждан, их деятельности и принадлежащей  им собственности;

   · обеспечение  социальной активности;

   · создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

   Формирование  и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа или, как  иногда называют этот процесс, «политический  цикл», состоящий из нескольких последовательных действий.

   1-й этап  ¾ определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

   2-й этап  ¾ разработка и легитимация  государственной политики (формирование  политики).

   3-й этап  ¾ осуществление и мониторинг  государственной политики (осуществление  политики).

   4-й этап  ¾ оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

   Если рассматривать  данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем  и государства, то на первом этапе  государство должно определить эти  проблемы (проблемы для государства), на втором этапе ¾ разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику, на третьем этапе ¾ осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе ¾ оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства). Содержание и результаты каждого этапа представлены в табл. 3.

   На первом этапе происходит определение и  постановка общественных проблем, что  означает:

   · объективное  существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти;

   · осознание  и выделение проблемы и превращение  ее в общественную, если она затрагивает  значительное количество людей, которые  могут самоорганизовываться для  ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;

   · осознание  важности проблемы и необходимости  ее решения со стороны государственных  органов власти.  

   Содержание  и результаты этапов формирования и  реализации государственной политики                                                                       Таблица 3  

 

 

   В целом  здесь возможны два подхода: превентивный, когда стараются на основе анализа  и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить  мероприятия, к реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества.

   После признания  необходимости решения проблемы возможны несколько направлений  действий государственных органов  власти:

   · действия в интересах какой-то одной социальной группы;

   · учет интересов  каждой из социальных групп и попытка  максимально удовлетворить их интересы;

   · решение  проблемы на базе позиционного торга  на основании определенных уступок  каждой из сторон;

   · тактика  избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование.

   В реальной жизни эта общая схема может  иметь несколько иной вид. Часто  этапы и особенно подэтапы могут  отсутствовать, им может придаваться  подчас большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться, сокращаться или увеличиваться по времени и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников. Нередко отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно их разделить. Важно отметить, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию.

   Общая схема  развития государственной политики с функциональной точки зрения представлена на рис. 4

      

   Рис. 4. Общая  схема развития государственной  политики  

   На основе комплексного анализа проблем, учета  их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

   В научной  литературе о государственной политике основное внимание уделяется таким  аспектам, как:

   · процесс  разработки политики;

   · содержание политики в определенной сфере;

   · результаты и последствия политики;

   · методы обоснования политики;

   · аналитические  исследования и др.

   Основными вопросами, возникающими при изучении различных аспектов государственной  политики, являются следующие:

   1. Кто и  как определяет цели и разрабатывает  государственную политику?

   2. Как осуществляется и кто оценивает результаты государственной политики?

   3. Какова  должна быть политика государства  в отдельных общественных сферах: социальной, экономической, военной,  жилищной, экологической и др. ?

   4. Какие  отношения складываются между  различными участниками государственной политики и каково отношение населения к официальной государственной стратегии и политическому курсу?

   Сложность и масштабность процесса развития государственной  политики обусловливают участие  в ней многих организаций и  отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

   1) законодательные  (представительные) органы власти;

   2) исполнительные  органы власти;

   3) группы  интересов и группы давления.

   В отдельных  случаях это ведет к созданию «железного треугольника», в котором  каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные интересы.

   Все это  относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения.

   Существуют  различные модели разработки государственной  политики. В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий  и программ, можно выделить три модели.

   Модель  «сверху ¾ вниз», когда решения  принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней  и конкретных исполнителей, которые  играют пассивную роль и выступают  в роли простых исполнителей.

   Модель  «снизу ¾ вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

   «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения  к разработке политики граждан и  государственных служащих при сильном  централизованном управлении.

   Однако  при любых моделях и типах  государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой  степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических  государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность.

   Эти принципы должны являться основой деятельности всех государственных институтов и  административных процессов, а также  быть легко проверяемы со стороны  внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан.

   Обычно  государственную политику разделяют  по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем  и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определенной сфере общественной жизни. Можно выделить следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д.

   Например, при составлении планов социально-экономического развития государства мероприятия  разрабатываются по следующим направлениям:

   · финансовая, денежная и ценовая политика;

   · структурная  политика;

   · аграрная политика;

   · социальная политика;

   · региональная экономическая политика;

   · внешнеэкономическая  политика.

   Если перейти  на другой уровень, то внутри каждого  направления можно выделить большое  число направлений государственной  политики. Например, в рамках общей социальной политики планируются мероприятия в таких областях, как занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование и др. Экономическая политика в свою очередь делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную и т.д.