Основы разработки государственной политики

   Однако  возможна классификация и разделение по другим критериям, что позволяет  лучше понять характер отношений, существующих между участниками разработки и  реализации политики, а также определить уровень конфликтности той или иной политики. При данном подходе выделяются такие виды государственной политики, как политика распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая стратегическая и антикризисная. Охарактеризуем их для наглядности в табличной форме (см. табл. 4).  

   Характеристика  видов политики по отношениям среды  участников и уровню конфликтности                                                                             Таблица 4  

 

 

   Распределительная политика связана с действиями органов  власти по распределению соответствующих  материальных благ и выгод среди  различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др.

   Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

   Регулирующая  политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др.

   Административно-правовая политика связана с нормотворческой  деятельностью и функционированием  государства.

   Стратегическая  политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику.

   Антикризисная политика проводится государством в  случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют  специальных действий.

   Вполне  логично, что наиболее острые разногласия возникают при проведении перераспределительной политики, когда финансовые, материальные или иные ресурсы берутся от одной социальной группы и передаются другой. Иная ситуация складывается при распределительной и часто при стратегической и антикризисной политике, когда удается достичь согласия и наладить сотрудничество и поддержку данного курса среди различных социальных и политических групп. Естественно, все эти аспекты необходимо учитывать при разработке государственной политики, дабы быть готовым к различным формам действий и заранее оценить все возможные риски и ее последствия.

   Существует  несколько теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих с различных позиций  и точек зрения проводить общий  анализ государственной политики. Все они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политической линии в данной общественной сфере. Основные из этих подходов представлены следующими школами.

   1. Институционализм, рассматривает госполитику как  результат деятельности государственных  институтов (правительство, парламент,  бюрократия, судебные органы и  др.), использующих определенные  административные процедуры.

   2. Концепция  политического процесса представляет  госполитику как результат политической  деятельности, имеющей фиксированные  ступени и этапы (определение  проблем, постановка целей, формирование  политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг) в процессе решения общественных проблем.

   3. Теория  групп оценивает государственную  политику как результат групповой  борьбы, конфликта между различными  группами в обществе и правительстве  и поиска консенсуса по конкретным  вопросам политики.

   4. Теория  элиты рассматривает государственную  политику как результат предпочтения  и выбора политической и административной  элит.

   5. Теория  рационализма рассматривает государственную  политику как результат деятельности  по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных технологий управления.

   6. Теория  инкрементализма (постепенности)  ¾ государственная политика как  последовательная и поэтапная  деятельность государственной бюрократии  по медленному изменению существующего  положения дел, т.е. небольшие вариации по изменению прошлого состояния.

   7. Теория  игр — государственная политика  как рациональный выбор в конкурентной  борьбе двух наиболее влиятельных  сторон в обществе или правительстве.

   8. Теория  общественного выбора ¾ государственная  политика как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду.

   9. Теория  открытых систем ¾ государственная  политика как результат ответа  политической системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды.

   Если подходить  к государственной политике как  к постоянному политическому  процессу, а данный подход является одним из наиболее используемых и  популярных, то акцент в этом случае делается на цепях, содержании действий, характеристиках участников и результатах государственной политики.

   Особенно  большое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной  политики, что важно, например, для  России, находящейся в условиях переходного периода.

   Наиболее  важные характеристики государственной  политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости  отвечать следующим показателям:

   · реагировать  на изменения, происходящие в обществе и государстве;

   · иметь  комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами;

   · быть эффективной  и результативной;

   · пользоваться доверием населения.

   Государственная политика может разрабатываться  и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

   · макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран;

   · метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям;

   · микроуровень, затрагивающий решение локальных  проблем.

   Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и местную политику. Понятно, что грань между ними весьма условна так, например, общенациональная государственная политика предполагает ее доведение до нижних звеньев государственной власти и возможность непосредственно влиять на конкретных граждан государства.

   Важное  значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию. Во-первых, выделяют общую среду.

   · экономическую  систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.);

   · социальную систему (социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая  структура, ценности и нормы поведения  и др.);

   · политико-правовую систему (разделение властей, структура  политической власти, политическая культура, законодательство и др.);

   · технологическую  систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.).

   · международную  систему (внешняя политика, геополитическая  ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.).

   Каждый  из этих компонентов имеет свои характеристики, среди которых наибольшее значение имеют степень сложности и  уровень стабильности.

   Во-вторых, это внешние факторы, которые  могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют:

   1) Политические  факторы:

   · группы интересов  и лоббистские организации;

   · политические партии;

   · средства массовой информации;

   · общественное мнение;

   · различные  группы элит (финансовые, региональные и др.);

   2) Институциональные  факторы:

   · законодательные (представительные) органы власти;

   · органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);

   · судебные и контрольные органы;

   3) экономические  факторы:

   · экономические  программы;

   · материальные и финансовые ресурсы;

   4) социальные  факторы:

   · социальные ценности и нормы;

   · профессиональная этика и традиции;

   5) технологические  факторы:

   · инновационные  технологии;

   · распространение  продуктов и услуг.

   Эти факторы  внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия.

   В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченых в процесс разработки и осуществления государственной политики.

   В общем  плане развитие демократии требует  установления между государством и  гражданским обществом разнообразных и многочисленных связей, так как каждая сторона выполняет определенные функции и задачи в регулировании социальных процессов. Государственная власть регулирует различные общественные сферы или управляет ими, но в то же время гражданское общество обладает большими возможностями влиять на власть и политику, которую она проводит, используя свои институты (партии; группы интересов, СМИ, общественных лидеров и т.д.).

   Механизм  контроля и консультирования играет важную роль в разработке государственной  политики в различных сферах общественной жизнедеятельности демократических государств, так как граждане могут влиять на органы государственной власти или непосредственно, например, через выборы, референдумы, путем прямых действий, или косвенным путем, посредством партий, групп интересов, средств массовой информации или общественного мнения.

   В процессе анализа государственной политики особое внимание требуют к себе учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству  на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата.

   Естественно, необходимо учитывать конституционную  основу государственной политики, структуру  и особенности функционирования всей системы государственного управления и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе.