Общественно-политическая деятельность М.М. Сперанского

Высшим распорядительным органом являлась Государственная  дума, которая стояла во главе законодательных учреждений и руководила сетью волостных, окружных и губернских дум. Предлагалось создать министерства во главе исполнительной власти и Сенат - во главе судебных органов, с соответствующими нижестоящими учреждениями.        

Учреждался также и другой верховный орган, призванный объединить деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей, - Государственный совет, состоящий из высших государственных сановников, по назначению монарха. Со временем он стал влиятельной госструктурой и просуществовал до октябрьской революции. Ввиду сложности и трудности дела преобразование было начато сверху. Государственный Совет разделялся на четыре департамента: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных и 4) государственной экономии. Общее собрание составлялось из членов всех департаментов и из министров. Председательствовал сам государь или особое лицо, им назначенное. Этот орган не обеспечивал участия общества в управлении. Это привело бы к преобразованию монархии из судебной в конституционную.        

    Законодательный ряд образовали «думы» волостные, уездные, губернские и государственная. Исполнительной властью являются правления волостные, уездные и губернские, избираемые местными думами, а высшая исполнительная власть, министры, назначается государем. Судебную власть образуют волостные суды, затем уездные и губернские суды, состоящие из выборных судей и действующие с участием присяжных; высшую судебную инстанцию составляет Сенат, члены которого избираются (пожизненно) Государственной Думой и утверждаются императором. Вводились гражданские и политические права, то есть речь шла о конституционной монархии. Сперанский был искренне убежден, что его проект по ограничению самодержавия полностью отвечает чаяниям государя. Об этом поразительном по своей смелости плане современники даже не узнали. От всего пакета реформ осталось лишь несколько позиций. Нам, изучающим конституционное право в современных понятиях, все это – и разделение властей, и верховенство конституции, и ограничение власти законом,  –  кажется само собой разумеющимся. Совершенно не так воспринимались эти идеи в России начала XIX века. Так, Н.М.Карамзин в той же «Записке о древней и новой России» обрушивался на мысль о какой-либо ограничении власти монарха как на противоестественную и глубоко неправильную: «Если   бы  Александр, вдохновенный    великодушною    ненавистью   к   злоупотреблениям самодержавия,  взял перо для предписания себе иных законов, кроме Божиих и совести, то истинный добродетельный гражданин российский дерзнул  бы  остановить  его  руку  и  сказать:   «Государь!   Ты преступаешь  границы  своей  власти:  наученная  долговременными бедствиями,  Россия  пред  святым  алтарем вручила  самодержавие твоему предку и требовала, да управляет ею верховно, нераздельно. Сей завет есть основание твоей власти,  иной  не  имеешь;  можешь все,  но  не  можешь законно ограничить ее!..» Но вообразим,  чтоАлександр  предписал  бы  монаршей  власти  какой-нибудь   Устав,  основанный на правилах общей пользы,  и скрепил бы оный святостью клятвы...  Сия  клятва  без иных  способов,  которые   все   или невозможны,  или опасны для России, будет ли уздою для преемников Александровых?  Нет,  оставим мудрствования ученические и скажем, что  наш  государь имеет только один верный способ обуздать своих наследников   в    злоупотреблениях    власти:    да   царствует добродетельно!  да  приучит  подданных ко благу! (…)Министр есть рука венценосца, — не более! Рука не судит головы.» ^[17]

    Сперанский  выдвинул принципиальную и четкую программу  реформ в политической, социально-экономической  и культурной области. Главное его  внимание было обращено на преобразование государственного устройства страны, его проекты в этой области шли дальше пожеланий императора и предполагали превращение России в сословно-представительную монархию с ограниченной верховной властью. Предлагаемая Сперанским программа преобразований не ставила целью ввести в систему государственного управления новые учреждения, ее задача состояла в реформировании уже существующих государственных установлений, прежде всего Сената.

    Главным новшеством в главном "проекте" Сперанского было учреждение Государственного совета, в котором (не в особе императора) "все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются". Он, как замечает В.О.Ключевский, должен быть устроен из аристократии «наподобие английской» и объединять деятельность всех трех ветвей власти Никакой закон не мог вступить в действие без одобрения Государственного совета и Государственной думы (лишь потом он утверждался императором).

    Все министерства должны быть "ответственны перед законодательным сословием" - Государственной думой. «Порядок законодательный слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения... Нет, кажется, сомнения, что предложение закона должно предоставить исключительно правительству…Хотя уважение закона собственно принадлежит законодательному сословию, нельзя, однако же, исключить из оного министров».^[18] Теперь Сперанский отделяет законы от других постановлений не по времени действия, а по значению регулируемых отношений: предмет законодательной власти должны составлять «те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою», т.е.законы, а исполнительной- «те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых», т.е.уставы и учреждения.^[19]

    Все эти учреждения должны были носить выборный характер. Сперанский предлагает привлечь народонаселение (лично свободное, включая государственных крестьян, при наличии имущественного ценза) к прямому участию в законодательной, исполнительной и судебной власти на основе системы четырехступенчатых выборов (волостная - окружная - губернская - наконец - Государственная дума – см.таблицу № 2).

    Выделение органов законодательной власти не было совсем незнакомо России. Своего рода двухпалатный парламент сложился в России еще в начале ХVI века, когда царь для решения важнейших  вопросов созывал Земские Соборы. Однако при решении неотложных проблем использовалась Боярская Дума, состоявшая из выборных представителей высшей аристократии. Вскоре после событий Смуты начала ХVII века Боярская Дума была фактически ликвидирована, поскольку царям, стремившимся к абсолютной власти, явно мешал орган, ее ограничивавший. Сенат появился в России в 1711 году вместо Боярской Думы. Первоначально в его функции входили разработка нового законодательства и надзор за финансами и деятельностью местных администраций. В начале ХIХ века, во время реформ Александра I, Сенат потерял свои законодательные права - они перешли к открытому 1 января 1810 года Государственному Совету, который по замыслу его основателя Михаила Сперанского должен был стать верхней палатой российского парламента.^[20]Однако планам реформатора не суждено было сбыться: Государственная Дума так и не была созвана, а Государственный совет стал не законодательным, а законосовещательным органом.

    Что касается органов исполнительной власти, то еще до подготовки «Введения» 8 сентября 1802 г. Высочайшим манифестом было объявлено (текст, конечно, был подготовлен  Сперанским) об учреждении - вместо 20 коллегий - 8 министерств: военного (до 1808 г. - министерство военно-сухопутных сил), морского (до 1815 г. - министерство военно-морских сил), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Прежние коллегии вошли в новые министерства или были подчинены министерствам. Главным отличием новых органов был единоличный принцип власти вместо прежнего коллегиального: каждое ведомство управлялось министром, подотчетным Сенату. И опять же о новизне такой схемы для России свидетельствует протест против нее Карамзина: «Где трудились знаменитые  чиновники, президент  и  несколько заседателей,  имея долговременный навык и строгую ответственность правительствующего места,  — там  увидели мы     маловажных     чиновников,    директоров,    экспедиторов, столоначальников, которые,  под щитом  министра,  действуют  без всякого  опасения.  Спрашиваем: кто более заслуживает доверенность — один ли министр или собрание  знатнейших  государственных сановников, которое мы обыкли считать высшим правительством,  главным орудием  монаршей власти?»^[21] Но во «Введении» Сперанский указывает три недостатка в этих министерствах – «недостаток ответственности, некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел, недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство».^[22] 

    Судебная  система также, по мнению Сперанского, нуждалась в реформировании (выборность судей, участие присяжных заседателей, иерархия судов разных инстанций). В «Введении» он определяет Сенат как «верховное судилище для всей империи. Он имеет четыре департамента: два гражданских и два уголовных, по равному числу в обеих столицах. Он составляется из определенного числа членов. Места их, по смерти или увольнении, замещаются утверждением державной власти лицами, избранными в губернских думах и внесенными в государственный избирательный список».^[23]Проект преобразования Сената был отдельно приготовлен к началу 1811 г. и в июне внесен в Государственный совет. Этот проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. Согласно с этим Сенат было предположено преобразовать в два особых учреждения, из которых одно, названное Сенатом правительствующим и сосредоточивавшее в себе правительственные дела, должно было состоять из министров с их товарищами и начальниками особых (главных) частей управления, это прежний комитет министров; другое под названием Сената судебного распадалось на четыре местных отделения, которые размещены по четырем главным судебным округам империи: в Петербурге, Москве, Киеве и Казани. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством. В этом особенно блеснула искра тех идей, на которых построен был общий преобразовательный план Сперанского. Проект вызвал резкие возражения в Государственном совете; но, несмотря на то что при подаче голосов большая часть членов Совета высказалась за проект и государь утвердил мнение большинства, различные препятствия, внешние и внутренние, помешали осуществлению новой реформы. ^[24]

    Сперанский  отдавал себе отчет в том, что  проектируемые им учреждения являются лишь видимостью истинной монархии, условия  для которой могут быть созданы  лишь «разлитием просвещения и сопряжением  многих обстоятельств, от времени зависящих». В записке "О постепенности усовершенствования общественного", датированной 1802 г., он писал: "Одно из главных правил лиц управляющих должно быть знать свой народ, знать время. Законодатели дают законы всегда для потомства и редко для настоящего рождения; всегда предполагают и редко учреждают... Теории редко полезны для практики. Они объемлют одну часть и не вычисляют трений всей системы, а после жалуются на род человеческий!".^[25] Обдумывая проекты общественных преобразований, он понимал, что "всякая перемена без нужды и без видимой пользы есть вредна, так как почти все легкие средства в делах государственных по большей части суть средства ненадежные", что "перемены на время могут быть блистательными, но со временем зло возрастет самим исправлением его". Таким образом, «Введение» следует рассматривать как политическую программу, содержащую политический идеал Сперанского.

    Под влиянием протестов консервативного дворянства и бюрократических верхов Александр не решился провести реформы в трактовке Сперанского, в страну не были внесены конституционные начала. Император убедился, что для задуманных перемен в стране не было еще необходимых общественно-политических и социально-экономических условий, да и сам не хотел поступаться частью своей власти.

    1 января 1810 г. был открыт Государственный совет как законосовещательный орган – в нем обсуждалась потребность в новых законах, и его мнение представлялось на усмотрение императора. Таким образом, свои мнения царю представляли не выборные с мест, а назначенные им члены совета из представителей одного сословия – дворянства. Решения Совета утверждались царем по своему усмотрению, даже если отражали мнение меньшинства. В состав Государственного совета входили: Общее собрание (в частности, все министры), Департамент законов, Департамент гражданских и духовных дел, Департамент государственной экономии и Департамент военных дел (до 1854 г.)В.О.Ключевский характеризует Государственный совет как «орудие»  законодательной власти, «которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. В законодательных актах следует различать два элемента - законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы есть дело Совета.(…) Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму "пользуется всею свободою мнений", по выражению закона. Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний(…) Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов, наконец, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями».^[26]

    Министерства  были преобразованы двумя актами - манифестом 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и "Общим учреждением министерств" 25 июня 1811 г. По новому распорядку упразднялось одно из восьми прежних министерств, именно коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведения последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовалось особое министерство полиции. Кроме того, учреждено было несколько особых ведомств под названием "главных управлений" со значением отдельных министерств: "главное управление ревизии государственных счетов" (или государственный контроль), "главное управление духовных дел иностранных исповеданий" и, наконец, еще раньше, в 1809 г., "главное управление путей сообщения". В "Общих учреждениях" определены были состав и делопроизводство министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. ^[27]