Общая характеристика государственных нужд и государственного заказа

     ГЛАВА 1. Общая характеристика государственных нужд и государственного заказа.

1. Понятие «государственные нужды» и «государственный заказ»

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых  для осуществления функций и  полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том  числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды  субъектов Российской Федерации). Под  нуждами федеральных бюджетных  учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации  понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового  обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих  бюджетных учреждений. 

  Государственными заказчиками, муниципальными  заказчиками выступают соответственно  государственные органы (в том  числе органы государственной  власти), органы управления государственными  внебюджетными фондами, органы  местного самоуправления, казенные  учреждения и иные получатели  средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. 

  В соответствии со статьей  6 Бюджетного кодекса Российской  Федерации получатель бюджетных  средств (получатель средств соответствующего  бюджета) - орган государственной  власти (государственный орган), орган  управления государственным внебюджетным  фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации,  находящееся в ведении главного  распорядителя (распорядителя) бюджетных  средств казенное учреждение, имеющие  право на принятие и (или)  исполнение бюджетных обязательств  от имени публично-правового образования  за счет средств соответствующего  бюджета, если иное не установлено  Бюджетным Кодексом Российской  Федерации. 

  Таким образом, если казенное  предприятие является получателем  бюджетных средств, то оно выступает  государственным заказчиком и  руководствуется положениями Закона  о размещении заказов.¹

 Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Под государственными нуждами субъектов  Российской Федерации понимаются потребности  субъектов Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий субъектов  Российской Федерации, государственных  заказчиков, в том числе для  реализации региональных целевых программ. Таким образом, понятие "государственные  нужды" объединяет понятия "федеральные  нужды" и "нужды субъектов РФ". 

Действующее законодательство (статья 525 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее  – ГК РФ) определяет государственные  нужды как потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств  бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Понятие государственные  нужды формально несколько шире, чем понятие государственный  заказ, поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова  государственный заказ является должным образом обобщенным и  оформленным выражением государственных  нужд. На практике эти понятия без  ущерба содержанию используются равнозначно.

     Государственный заказ – это комплексная система, состоящая из ряда тесно взаимосвязанных  элементов.² Понятие «государственный заказ» следует рассматривать в двух аспектах: в узком смысле слова и в широком.

     В узком смысле слова, «государственный заказ» означает определение государственными заказчиками конкретного поставщика на поставку товаров для государственных  нужд и подписание с ними контрактов.³

     Государственные нужды - одна из наиболее важных характеристик  государственного заказа, один из ключевых его признаков. Государственные  нужды составляют сущность государственного заказа. Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и  зафиксированные в правовом акте.

     Категория «государственные нужды» шире категории  «государственный заказ» и, можно сказать, полностью в себя ее включает. Не все государственные нужды находят  свое отражение в государственном  заказе. Более того, даже не все удовлетворяемые  государственные нужды фиксируются  в государственном заказе, поскольку  наряду с госзаказом возможны и иные формы удовлетворения государственных  нужд (например, национализация). В то же время государственный заказ  всегда направлен на удовлетворение государственных нужд.⁴

     По  мнению специалистов, категория «государственные нужды» является не только экономической, но и юридической, поскольку ее содержание раскрывается в действующем законодательстве. «Государственные нужды, - пишет Л.В. Андреева, - это правовое понятие, имеющее  самостоятельное значение».⁵

     В настоящее время определение  государственных нужд содержится в  Законе о размещении заказов. В соответствии с ч.1 ст.3 Закона о размещении заказов  под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов  Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности  Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для  исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе  для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует  Российская Федерация, либо потребности  субъектов Российской Федерации, государственных  заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления  функций и полномочий субъектов  Российской Федерации, государственных  заказчиков, в том числе для  реализации региональных целевых программ.⁶

     В широком смысле понятие «государственный заказ» означает отношения между  государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности  всех ее членов. Государственный заказ  является составной частью проводимой экономической политики государства.⁷

     Для рынка государственных закупок  характерными признаками являются высокая  стабильность, а также гарантированность  сбыта продукции. Вместе с тем  имеются и негативные моменты, в  частности давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции.⁸ Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

     Как пишет А.А. Бекташев, в настоящее  время основной акцент в действующем  законодательстве делается на размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд и контроле за размещением заказов, при этом остальные этапы государственного и муниципального заказа практически  не регулируются.

     При этом размещение заказов – всего  лишь один из этапов длительного, многоступенчатого  и непрерывного процесса осуществления  закупок для государственных  нужд.⁹

     В литературе получил распространение  термин «публичные нужды», охватывающий собой государственные и муниципальные  нужды. «По сути дела, - пишет П.В. Сокол, - можно говорить об общем  порядке обеспечения публичных  нужд, объединяющем правовое регулирование  поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных  нужд».¹⁰

     Законом о размещении заказов предусмотрено  два основных вида государственных  нужд:

• нужды Российской Федерации, ее субъектов;
• собственные нужды государственных заказчиков.

     Удовлетворение  этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи  с этим деление нужд на государственные (в узком смысле слова) и собственные  нужды государственных заказчиков перестало иметь практическое значение.

     Еще до внесения изменений в ст.3 Закона о размещении заказов в юридической  литературе высказывались предположения  о единстве собственных нужд бюджетных учреждений и государственных нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».

     Таким образом, для удовлетворения собственных  нужд учреждению необходимо заключать  договор поставки для государственных  нужд. Это обстоятельство свидетельствует  о том, что собственные нужды  государственных заказчиков являются составной частью государственных  нужд.¹¹

     Властный  характер размещения государственного заказа неразрывно связан с конечной целью каждой процедуры такого рода - закупкой конкретного товара и  выбором наилучшего поставщика для  государственных нужд. Закупка конкретного  товара, в свою очередь, представляет собой отдельное административное дело, считает М.Н. Кудилинский.

     С процессуальной точки зрения размещение государственного заказа представляет собой совокупность взаимосвязанных  действий уполномоченных органов, должностных  лиц, а также специальных коллективных субъектов, в том числе издание  актов управления, совершаемых от имени публично-территориального образования.

     В связи с этим размещение государственного заказа представляет собой отдельное  административное производство, занимающее промежуточное положение между  финансовым обеспечением государственных  нужд (сфера финансового права) и  непосредственным участием государства  в гражданском обороте (сфера  гражданского права). На практике размещение государственного заказа охватывает деятельность органов государственной власти и получателей средств бюджета  с момента принятия решения о необходимости закупки товаров для государственных нужд до момента заключения государственного контракта включительно, а также отдельные вопросы, связанные с изменением государственного контракта. 

1.2. Принципы размещения государственного заказа 

     Размещение  государственного заказа как административное производство основывается на следующих  принципах.

1. Принцип целенаправленности. Целью является не принятие управленческого решения, а закупка товара для государственных нужд. По результатам осуществления процедуры публично-территориальное образование получает определенные блага в овеществленной или иной форме. У размещения заказов не может быть отрицательного результата. Процедуры могут проводиться с нарушениями и отменяться, уполномоченные органы и комиссии могут прекратить процедуру по различным основаниям. Однако эти обстоятельства, весьма значимые в процессуальном отношении, не отменяют потребности публично-территориального образования в товарах. Именно эта объективно существующая потребность обусловливает необходимость проведения (или возобновления) процедур.