Край, область – субъект Российской Федерации

    Процесс децентрализации управления и расширения прав краев, областей в сфере экономики  совпал с началом формирования в  СССР и в Российской федерации  институтов местного самоуправления. Ограниченное видение в Законе Союза  ССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства  от 9 апреля 1990 г. роли краевых, областных  органов власти и управления, сводимое главным образом к координации  и сбалансированию ими развития территорий самоуправления, не соответствовало  реальным возможностям данных территориальных  образований⁵.

    В условиях столь динамичного повышения  роли краев, областей оказалось, по-видимому, затруднительным сразу определить их природу и статус. В результате 5 марта 1992 г. в России был принят не закон о статусе края, области, а Закон о краевом, областном  Совете народных депутатов и краевой, областной администрации⁶. Не будь подписан в дальнейшем Федеративный договор, возможно, в Российской Федерации сложилась бы особая модель краевого, областного самоуправления, в некоторой степени схожая с пониманием регионального самоуправления на уровне областей на Украине⁷. Однако федеративная материя России, состоящей из республик и автономных образований, оказалась, как представляется, тем немаловажным фактором, который повлиял на иную судьбу краев, областей.

    Характер  дальнейшей эволюции был задан суверенизацией республик, которые стимулировали  ущемленные по сравнению с ними в  правах края, области на борьбу за признание  их равноправными с республиками субъектами Российской Федерации. Так  же как и в республиках, в краях, областях наметились тенденции формирования собственного независимого правового  пространства. Всплеск нарушений  законности грозил развиться в серьезные  дезинтеграционные процессы, о вероятности  которых свидетельствовали заявления  органов власти отдельных краев, областей (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности создания на их территории независимых республик. Сложившаяся ситуация требовала  нахождения новых форм государственных  отношений с краями, областями. Таким  образом, подписание с данными территориальными образованиями Федеративного договора явилось следствием тех процессов, которые получили развитие в России к марту 1992г.

    С появлением Федеративного договора и внесением изменений и  дополнений в действовавшую на тот период Конституцию РФ края, области, казалось, должны были получить статус государственных  образований на правах субъекта федерации. Однако, думается, этого не произошло. В условиях трех версий Федеративного  договора, дуализма правового положения  краев, областей, задаваемого противоречивостью  российского законодательства, они  не только не добились уравнивания  в правах с республиками, но и  не получили полноценного статута субъекта федерации. Поиск аналогов в мировой  практике наводит на выводы о том, что с помощью Федеративного  договора края, области завоевали  статус автономных образований с  правами, имеющимися, в частности, у  областных автономий таких унитарных  децентрализованных государств, как  Италия, Испания⁸.                         

    В юридической науке высказывается  также иная точка зрения. Ряд ученых считают, что с подписанием Федеративного  договора края, области сохранили  статус  административно-территориальной  единицы⁹. Вряд ли с этим можно согласиться.   

    Основные  особенности статуса автономного  областного образования, не являющегося  субъектом федерации, заключаются, думается, в следующем. С одной  стороны, региональным образованиям предоставляется  широкая автономия в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния  на центральную власть в целях  защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного  руководства и контроля за функционированием  областной автономии.

    В России с подписанием Федеративного  договора сложилась именно такая  модель взаимоотношений краев, областей с федерацией. Право краев, областей на автономию обеспечивалось целым  рядом прав и гарантий. Впервые  Федеративным договором, а затем  и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена компетенция между органами государственной  власти Российской Федерации и края, области¹⁰. Краевые, областные Советы народных депутатов получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения до принятия Основ законодательства РФ. Предусматривалось условие согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Важной гарантией автономии стало закрепление в ст. 84  Конституции РФ требования о том, что территория края, области не может быть изменена без их согласия. За краями, областями было признано право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей (ст. 84 Конституции РФ).

    В то же время во взаимоотношениях федерации  с краями, областями сохранились  элементы централизованного руководства, присущие унитарному государству. В  частности, в Конституции и законодательных  актах РФ, актах президента РФ достаточно  детально регулировались организационные  основы деятельности краевых, областных  органов власти и управления. Если с республиками в составе РФ отношения  в сфере  законотворчества строились  на федеративной основе, то над правотворчеством краев, областей сохранялся режим специального контроля. В, Конституции РФ предусматривалось  право отмены незаконных актов краевых, областных органов власти и управления соответственно в отношении первых – Верховным Советом РФ и вторых - президентом и Советом Министров  – правительством РФ(ст.109, 128, Конституции  РФ). Был закреплен порядок регистрации  Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов – уставов  краев, областей(ст.4 3акона о краевом, областном Совете народных депутатов  и краевой, областной администрации).

    Таким образом, с подписанием Федеративного  договора в России сложилась такая  модель взаимоотношений федерации  с краями, областями, при которой  последним предоставлялась возможность  развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии.

    Требования  краев, областей по уравниванию в  правах с республиками в период подготовки и принятия новой конституции  Российской Федерации 

    Модель  областной автономии не могла  удовлетворить края, области по ряду причин. Основная из них, как представляется, была предопределена обострением социально-экономического кризиса и нестабильностью политической ситуации в центре. В этих условиях краям, областям нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. В то время как у краев, областей отсутствовали такие гарантии, республики в составе РФ с подписанием Федеративного договора получили не меньше как статус суверенных республик. Это предопределило характер борьбы краев, областей за уравнивание в правах с республиками в ходе развернувшегося в России процесса подготовки и обсуждения новой Конституции. Основные  принципиальные требования в этот период сводились к следующему.

    Если  республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих  президентов, формировали в парламентах  собственное, им подчиненное правительство, создавали Конституционные и  Верховные суды, то края, области  были вынуждены жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти президентом РФ, однозначное  определение в российском законе структуры власти и организационно-правовых форм деятельности на уровне края, области  не могли не вызывать противодействия  со стороны краев, областей. Отсутствие права на самостоятельное определение  власти не давало возможности в случае несогласия со спускаемой сверху моделью  власти, кандидатурой назначенного главы  исполнительной власти делать собственный  выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных краев  и областей в организации представительной и исполнительной властей на территории их ведения, в решении кадровых вопросов¹¹.

      В отличие от республик края, области не имели права на  законотворческую деятельность.

    Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и  Санкт-Петербурга обращение рассмотреть  вопрос о предоставлении органам  государственной власти краев, областей права на принятие законов так  и не было принято во внимание. В  этом отношении по своему статусу  края, области даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономных образований  Италии и Испании, которым гарантировано  на конституционном уровне право  на издание законов.             

    Суть  требования краев, областей выражалась не столько в том, чтобы придать  правовым актам краев, областей титул  законов. Главная причина неудовлетворенности  заключалась в ограничений краев, областей в полномочиях правового  регулирования. Многие законы РФ, имеющие  принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о правовых актах краев, областей. Такими федеральными законами явились, в частности, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской  деятельности, о приватизации государственных  и муниципальных предприятий, о  приватизации жилищного фонда, об инвестициях  и инвестиционной деятельности, о  защите прав потребителей, об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате  за землю, о земельной реформе, Земельный  кодекс. В результате, в отличие  от республик, края, области оказались  фактически лишенными возможности  реализовывать целый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.

    Особые  претензии имелись у краев, областей в сфере финансовых взаимоотношений  с федеральной властью. При отсутствии гарантированных финансовых  средств, позволяющих решать проблемы развития территории, нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения  в наиболее невыгодном положении  оказывались края, области. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных  властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые  поступления в федеральную казну, - все это не могло не вызывать противодействия со стороны  краев, областей, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета¹².

    По  сравнению с республиками края, области  были ущемлены и в правах на представительство. По действовавшей тогда Конституции  РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России¹³, в Совете Национальностей Верховного Совета РФ^. Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров - правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ).

    Следовательно, к периоду подготовки и обсуждения проекта новой Конституции Российской Федерации у краев, областей накопились серьезные основания для выдвижения требований по уравниванию в правах с республиками. Неуверенность краев, областей в успешном решении данных проблем в новой Конституции  России подтолкнуло немалую часть  из них на крайние формы борьбы за приобретение статуса полноценного субъекта Российской Федерации. Так, именно в этот период данные государственно-территориальные  образования реально использовали крайнюю форму борьбы - «республиканизацию»¹⁴. Края, области присоединились к бюджетно-финансовой войне с центром, инициированной республиками, проявляя здесь особую организованность¹⁵. Прохладное отношение краевых, областных Советов народных депутатов к Совету федерации, образованному в тот период при президенте России, к проекту новой Конституции России свидетельствовало об их недоверии к федеральной власти. Отдельные края, области, используя пошатнувшееся положение центра, стали потихоньку пробивать себе  немыслимые ранее льготы и блага.

    Когда к сентябрю 1993 г. в России была создана ситуация неуправляемости, стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов Российской Федерации. И в этой связи естественен сегодня вопрос, действительно ли новая Конституция России сняла источники конфликтности между федерацией и краями, областями.                        
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   §2. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации

  В эффективном продвижении правовых реформ особое место занимают изменения  конституционного законодательства, которые  включают наряду с Конституцией РФ федеральные законы и законы субъектов  Федерации, предметом регулирования  которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в конституционном  законодательстве отражаются коренные политические и экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь  России последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации, «ядра» публичного права, то становится ясно, что недостатки конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и ведут  к негативным последствиям развития законодательства в целом.