Аналіз досвіду боротьби з корупцією у зарубіжних країнах

2) реформа державної служби (гідна оплата праці, система стимулів);

3) забезпечення громадських  свобод (система соціально-правового контролю і моральної дії на політиків з боку громадського суспільства).

1.7. Аналіз досвіду боротьби з корупцією у США

Накопичено практично найбільший досвід боротьби з корупцією. Організована злочинність тут вперше стала предметом обговорення на "високому рівні" ще у 1929 році, коли її вивченням займалась так звана "Комісія Цікершема". З того часу ця проблема знаходиться в центрі ува ги комісій, комітетів та підкомітетів, що створювались згідно з рішенням конгресу чи президента, які в результаті довгого та ретельного вивчення різних аспектів боротьби з організованою злочинністю та корупцією розробляли рекомендації, які були покладені в основу федеральних законів.

Важливим організаційним заходом, здійсненим урядом США, було створення в червні 1970р. "Національної ради по боротьбі з організованою злочинністю", головним завданням якої є розробка загальнонаціо нальної програми дій. Керівну роль в діяльності по боротьбі з органі зованою злочинністю відіграє Міністерство юстиції США, яке розроб ляє національну стратегію боротьби зі злочинністю в країні та здійснює методичне керівництво цією роботою. Головним підрозділом Міністерс тва юстиції, на яке безпосередньо покладена боротьба з організованою злочинністю, є Федеральне бюро розслідувань (ФБР).

В законодавстві США поняття корупції посадовців визначено достатньо широко. Воно включає ряд протиправних діянь, передбачених в основному в чотирьох главах розділу 18 Зводу Законів:

1) “Хабарництво, нечесні доходи і зловживання своїм положенням публічними посадовцями”;

2) “Посадовці і службовці по найму”;

3) “Здирство і погрози”;

4) “Вибори і політична діяльність”.

Кримінальному переслідуванню за хабарництво в США піддаються не тільки ті, хто одержує хабарі, але і ті, хто їх дає. В Зводі Законів детально вказано, які категорії посадовців розуміються під особами, що одержують хабарі. Відповідальності за дачу хабара підлягає всякий, хто дає, пропонує, обіцяє що-небудь цінне публічному посадовцю або кандидату на цю посаду з протиправною метою. Важливо, що покаранню за хабарництво разом з нині функціонуючим підлягає як колишній, так і майбутній службовець.

Законодавство США, як і Японії, передбачає обмеження ділової активності колишніх державних посадовців після звільнення з органів державної влади.

Напевно найбільш ефективною є система політичних і правових механізмів боротьби з корупцією Італійської Республіки, де над вирішен ням цієї проблеми тісно взаємодіють громадські організації та державні установи.

Парламент цієї країни заснував спеціальну Генеральну Раду по боротьбі з організованою злочинністю. Поряд з Генеральною Радою засновані окружні управління по боротьбі з організованою злочинністю та мафією і окремо – Державне управління по боротьбі з мафією.

До завдань даного колегіального органу входять: розробка стратегії по боротьбі з організованою злочинністю та визначення мети для кож ного поліцейського формування окремо; раціоналізація ресурсів та кош тів, відведених для організації боротьби з організованою злочинністю, а також періодична перевірка досягнутих результатів в їх зв'язку з встано вленими напрямками діяльності та, якщо необхідно, прийняття відпові дних директив, спрямованих на усування недоліків або неефективних дій.

Причому вся ця діяльність є відкритою для політичних партій, об'єднань громадян, засобів масової інформації. Зазначене управління надає можливість для участі в роботі інститутам соціального контролю. В цьому плані в 1993 році під тиском громадськості був прийнятий за кон "Про угрупування мафіозного типу", який встановив сувору відпо відальність за входження до злочинної організації типу мафія. Закон цей було включено до нового кримінального кодексу Італії окремою нормою: "Кожний, хто є членом злочинного угруповання мафіозного типу, у склад якого входить троє та більш чоловік, карається позбавленням волі строком від 3 до 6 років".

Нове законодавство визначає конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупованням, зокрема: залякування та підкорення силою ін ших людей, нав'язування їм "закону мовчання" та кругової поруки з ме тою вчинення кримінальних злочинів, встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю, отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів в такій дія льності для себе та інших осіб, а також протистоянню вільного волевия влення при голосуванні.

За цим законом відповідальність за вчинення злочину суттєво посилюється, якщо мова йде про входження в озброєне мафіозне угруповання. Озброєним вважається таке мафіозне угруповання, члени якого "володіють можливістю користуватись зброєю або вибухівкою для досягнення мети угруповання". При цьому не важливо, знаходиться зброя на руках у мафіозі, чи схована в тайниках. Передбачені жорсткі пока рання для мафіозі за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, в тому числі прибутку від легалізації "брудних грошей".

Застосування нового закону "Про угруповання мафіозного типу" здійснюється також під контролем громадськості та органів представницької демократії, що дало змогу внести дестабілізацію в ряди мафії. Однією з форм такого контролю є заслуховування звітів Міністра внут рішніх справ у парламенті республіки два рази на рік. Такі багатоаспектні зусилля суб'єктів політики та італійської юстиції мають позитивні ре зультати. З 1993 року до цього часу заарештовано більш, як 3500 членів мафіозно-злочинних угруповань.

Водночас це стало можливим завдяки реальному втіленню в політико-правове поле Італії принципів розподілу влад, незалежності судової  влади від урядового впливу та втручання інших гілок влади. Завдяки цьому Італійська судова система є найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією. В Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній Раді суддів виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дві третини членів Ради обираються суддями, і одна третина - політичними партіями. Крім того, адміністра тивні комісії мають статус судів, а Конституція передбачає адміністра тивне провадження з деяких кримінальних справ. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вва жаються членами однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі ж гарантії неза лежності, як і судді.

Існує досить поширена думка, що корупцію можна перемогти за допомогою сильної держави, диктатури, репресій. Проте досвід Китаю, де показові розстріли урядовців, що прокралися, давно стали “справою звичайною” , підтверджує зворотне. Репресивні заходи при уявній ефективності навряд чи дадуть бажаний результат – хабарників, якщо і зменшиться, то не набагато, а суми хабарів автоматично злетять до небес як платня за підвищений ризик. В усякому разі, в Китаї справа йде саме так – всіх не перестріляєш. Крім того, репресивні заходи можуть привести до різкого посилення одній з “корпорацій чиновництва” – правоохоронних органів, які отримають монопольне право вирішувати, кого страчувати, а кого милувати, зі всіма витікаючими звідси наслідками.

Демократичний режим хоча і не гарантує свободу від корупції взагалі та хабарництва, зокрема, але, принаймні, забезпечує більше можливостей для боротьби з нею. По-перше, конкуренція партій викриває корупцію правлячої верхівки. По-друге, свобода слова дозволяє пресі контролювати державних службовців. Громадянське суспільство, як інститут властивий демократичному режиму, здатний підвищити ефективність діяльності незалежних комісій по боротьбі з корупцією. Успішно подібні органи функціонують у Гонконгу, Сінгапурі, Малайзії, Тайвані.

1.8. Аналіз досвіду боротьби з корупцією в інших країнах

Багатьом країнам, досить чистим щодо корупції (вони входять до першої десятки або двадцятки країн за рейтингом корупційності), вочевидь, вдалося створити ефективний механізм боротьби із цим явищем. До таких країн належать (за збільшенням рейтингу): Данія, Фінляндія, Швеція, Нова Зе-

ландія, Канада, Нідерланди, Норвегія, Австралія, Люксембург, Швейцарія, Ірландія, Австрія.

Розглянемо деякі особливості організації антикорупційної діяльності в цих країнах. По-перше, уряд цих країн ставиться до корупції як до серйозної проблеми національної безпеки. При цьому корупція розглядається як зовнішня й внутрішня загроза. Чітко виділяються два аспекти корупції: політичний й економічний. Розвиток політичної корупції може привести до неконтрольованості політичної ситуації в країні і становить загрозу  демократичним інститутам і балансу різних галузей влади. Економічна корупція знижує ефективність ринкових інститутів і регуляторної діяльності держави. Важливо відзначити, що зусилля з обмеження корупції в цих країнах, як правило, інституціалізовані й масштабні.

Система боротьби з корупцією в Нідерландах включає в себе такі процедурні й інституціональні заходи:

1. Постійна звітність і гласність у питаннях виявлення корупції й обговорення наслідків – покарань за корупційні дії. Щорічно міністр внутрішніх справ цієї країни доповідає парламенту про виявлені факти корупції й вжиті заходи з покарання осіб, замішаних у корупції;

2. Розробка системи моніторингу можливих осередків виникнення корупційних дій у державних і громадських організаціях і суворому контролі за діяльністю осіб, що перебувають у цих осередках;

3. Створення системи прав і обов’язків посадових осіб із зазначенням їх відповідальності за порушення посадової етики, включаючи корупцію. Ця система вказує також правила поведінки з виправлення допущених порушень;

4. Основною мірою покарання за корупційну дію є заборона працювати в державних організаціях і втрата всіх соціальних пільг, які надає державна служба, наприклад пенсійного й соціального обслуговування. Шкала покарань містить у собі також штрафи та тимчасове відсторонення від виконання обов’язків;

5. У всіх ключових організаціях, зокрема в міністерствах, є служби внутрішньої безпеки, обов’язком яких є реєстрація й виявлення помилок чиновників, їх навмисних або випадкових порушень чинних правил і відповідних наслідків таких порушень. Державні організації прагнуть заохочувати позитивні дії посадових осіб. Система заохочень спрямована на те, щоб чиновникові було вигідно й у матеріальному, і в моральному планах поводитися чесно та ефективно;

6. Організовано систему добору осіб на посади, небезпечні з погляду корупції;

7. Всі матеріали, пов’язані з корупційними діями, якщо вони не торкаються системи національної безпеки, в обов’язковому порядку стають доступними для громадськості;

8. Кожний чиновник має право ознайомитися з інформацією, що характеризує його як з позитивної, так і з негативної сторони;

9. Створено спеціальну систему навчання чиновників, яка роз’яснює, зокрема, політичну, суспільну шкоду корупції й можливі наслідки участі в ній;

10. Створено систему державної безпеки з боротьби з корупцією на кшталт спеціальної поліції, що має значні повноваження з виявлення випадків корупції;

11. Чиновники всіх рівнів зобов’язані реєструвати відомі їм випадки корупції, і ця інформація з відповідних каналів передається до міністерства внутрішніх справ і юстиції;

12. Велику роль у боротьбі з корупцією відіграють засоби масової інформації, які оприлюднюють випадки корупції й часто проводять власні незалежні розслідування. Водночас наклепницькі повідомлення призводять до втрати суспільної довіри й репутації відповідних джерел інформації. Це запобігає значною мірою безвідповідальності в підготовці викривальних матеріалів.

Міжнародній боротьбі проти корупції серйозно заважають розбіжності між правовими системами різних країн у трактуванні корупції як економічного правопорушення.

Так, в одних країнах (наприклад, у Тайвані) карають тільки тих, хто отримує хабар, а пропозиція хабара не є кримінально карним діянням. В інших країнах (наприклад, у Чилі) ситуація діаметрально протилежна: давання хабара – карний злочин, а одержання хабара таким не вважається, якщо тільки чиновник не зробив інші зловживання. Крім розбіжностей в ознаках кримінально карного корупційного правопорушення є значні відмінності в мірах покарання за нього.

Хоча ці міри повинні здійснюватися центральним урядом, вони вимагають також підтримки з боку громадянського суспільства. Коли воля політичних лідерів спирається на активну суспільну підтримку, то вдається за досить короткий строк домогтися сильних змін (як це було в 1990-х рр. в Італії при проведенні кампанії “Чисті руки”). Навпаки, якщо громадяни покладають усі надії на “мудрих правителів”, а самі пасивно чекають результату, то гучна компанія боротьби з корупцією може закінчитися ще більшим її зростанням або перетворитися на репресії проти політичних супротивників панівного режиму.

Однак законодавчі дії держави принципово не можуть внести вирішального перелому в боротьбу з корупцією (хоча б тому, що боротьбу з корупцією можуть “очолити” самі корумповані чиновники). Вирішальний успіх можливий тільки шляхом підвищення залежності держави від громадян. Для цього необхідні такі довгострокові інституціональні реформи, як скорочення кількості й розмірів державних органів управління і їх штатів, створення спеціальних або навіть незалежних від держави інститутів, уповноважених розслідувати обвинувачення в корупції (як, наприклад, інститут омбудсману у

Швеції й у деяких інших країнах), введення системи етичних стандартів для державних службовців тощо. Нарешті, боротьба з корупцією неможлива без допомоги добровільних інформаторів.

Можливість реалізації цих заходів залежить не стільки від політичної волі правителів, скільки від культури керованого суспільства. Наприклад, у країнах Сходу зі слабкими традиціями самоврядування краще робити ставку на престижність і високу оплату державної служби. Саме цим шляхом пішла Японія й “азіатські тигри” (особливо, Сінгапур і Гонконг), де високий  авторитет держчиновників дав змогу створити високоефективну економічну систему при відносно нечисленному управлінському апарату й слабкій корупції. У західних же країнах з характерною для них недовірою до “державної мудрості”, навпаки, частіше акцентують увагу на розвитку дій неурядових організацій, громадянського самоврядування й контролю.

Отже, як видно, за кордоном антикорупційне законодавство  розвивається у бік використання всього арсеналу правових засобів боротьби (не тільки кримінально-правових) і з акцентом на попередження.