Специфика и функции государственного управления

    Определяющим  основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, который включает институциональный и личностный компоненты.

    В государственном управлении институциональный  компонент учреждается сверху государством, образуется в целях осуществления  функций государства, а определяющим субъектом является государство, а также его органы и должностные лица.

    Если  институция учреждена снизу самим  обществом и образуется на основе прямого волеизъявления населения  в целях самоорганизации, регулирования  общественных процессов и самостоятельного решения местных вопросов, а определяющий субъект - органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном управлении.

    В случае менеджмента институциональный  компонент учреждается частным  порядком в целях осуществления  предпринимательской, хозяйственной деятельности и определяющим субъектом является собственник, предприниматель.

    Государственное управление не может состояться без  его сущностных элементов, то есть подсистем. Здесь выделяют:

    1) институциональную подсистему;

    2) нормативно-правовую подсистему;

    3) коммуникативную подсистему;

    4) функционально-структурную подсистему;

    5) профессионально-кадровую подсистему;

    6) профессионально-культурную подсистему;

    7) научно-технологическую подсистему.

    7.1 Институциональная подсистема - важнейший элемент системы государственного управления, так как определяет, кто правомочен осуществлять управляющее воздействие. Институты власти и управления всегда узаконены, структурированы, организационно упорядочены, их функциональные обязанности и правомочия обязательно регламентируются соответствующими нормативными актами.

    На  федеральном уровне к институтам государственной власти относятся:

    1) институт Президента РФ;

    2) Федеральное Собрание РФ (Совет  Федерации и Государственная  Дума составляют две палаты);

    3) Правительство РФ;

    4) судебные органы: Конституционный  Суд РФ, Высший Арбитражный Суд  РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура  РФ.

    На  региональном уровне (уровне субъектов  РФ) институты государственной власти создаются на основе конституций  и уставов субъектов РФ, - это представительные (законодательные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты в республиках, губернаторы в областях, мэры городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург).

    Институты местной власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, - это представительные органы и органы местного управления муниципального образования.

    Органы  государственного административного  управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администраций соответствующего уровня управления и обеспечивают деятельность институтов власти:

    1) Администрация Президента РФ  и институт его полномочных  представителей;

    2) аппарат Совета Федерации и  Государственной Думы;

    3) министерства и иные органы федеральной исполнительной власти;

    4) аппараты судов;

    5) Генеральная прокуратура РФ и  ее аппарат.

    На  региональном уровне государственного административного управления - органы управления субъектов РФ, а также  подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.

    На  местном уровне административного  управления - аппарат муниципальной  службы, обеспечивающий органы муниципального управления.

    Более детальное рассмотрение институтов государственного управления будет  произведено в последующем параграфе раздела, посвященном институтам социального управления.

    Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная  основа, на которой строится и без  чего не может функционировать государственное  управление. Деятельность в области государственного управления в большей степени регламентирована, чем деятельность организации или физического лица.

7.2 Нормативно-правовой компонент государственного управления - это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются:

    1) совокупность норм и методов,  регулирующих организацию и порядок  деятельности государственных органов  власти и управления;

    2) совокупность норм и методов  правового воздействия государственных  органов на общественную среду,  правового регулирования как управленческого процесса.

    Сущностью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные  и неофициальные связи субъектов  управления между собой по горизонтам и вертикали, их взаимодействие с  общественными институтами, организациями, гражданами.

    Государственные органы в своих функциях управления различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления говорит о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, уровне развития местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом.

    Функционально-структурный  анализ государственного управления:

    1) выявляет набор функций, которые  государственный орган правомочен осуществлять;

    2) устанавливает, какие структурные  подразделения реализуют эти  функции;

    3) определяет соответствие друг  другу функционального и структурного  построений;

    4) обнаруживает и исключает дублирование  функций в различных органах.

    Профессионально-кадровая подсистема обеспечивает качество государственного управления. Государственное управление эффективно тогда, когда существуют подготовленные кадры, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.

    Управленческий  труд участвует в производстве продукции  через организацию труда исполнителей. Объектом управленческого труда  выступают люди, а предметом управленческого  труда - информация. В Конституции  РФ закреплено право граждан на участие в управлении своей страной как непосредственно, так и посредством свободно избранных представителей.

    Важной  подсистемой государственного управления является профессионально-культурная подсистема. Культура управления - субъективный фактор управления, "слияние интеллекта и действий" <1>. Культура управленцев - совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение носителей этих ценностей.

    --------------------------------

    <1> Глазунова Н.И. Система государственного  управления: Учебник для вузов.  М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 44. 

    Выделяют  также научно-технологическую подсистему. Управление государством как процесс обладает самостоятельностью, а значит, имеет свои закономерности, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов. Создание новых технологий в сфере государственного управления требует все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. На настоящий момент не все процессы управления, и даже, можно сказать, большая их часть, познаны достаточно хорошо, не всегда государственные служащие в полной мере исследуют научные знания. Поэтому происходит реорганизация органов государственной власти.

    Для выяснения сущности государственного управления необходимо понимание государства  как субъекта управления, так как  процесс государственного управления является реализацией специфических  функций государства через управляющее воздействие на общество государственного аппарата.

    Функции государства - это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направляющие их деятельности. К базовым функциям государства относятся:

    1) охрана территории и общества, обеспечение целостности государства;

    2) создание и обеспечение правовой  системы;

    3) охрана конституционности и правозаконности;

    4) регулирование общественных отношений;

    5) координация потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии;

    6) контроль с целью повышения  эффективности управления, а также  с фискальными целями;

    7) обеспечение национальных интересов  в мировом сообществе.

    В новых условиях у государства появляются и новые функции:

    1) завершение формирования государственности  со всеми необходимыми атрибутами;

    2) создание организационно-правовых  условий для развития и укрепления  отношений между различными формами  собственности, становление современной рыночной экономики;

    3) развертывание и укрепление общественных  институтов, обеспечивающих устойчивый  демократизм государства и общества;

    4) создание социальных и административно-правовых  регуляторов, гарантирующих провозглашенный  комплекс прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту окружающей природной среды.

    В государственном управлении общество рассматривается как объект управления, то есть управляемая система. Эффективное  управляющее воздействие предполагает изучение объекта управления - системы управляемой. Управляемая система - это общество в целом и те его компоненты, которые подвержены государственному воздействию - важнейшие сферы жизнедеятельности, общественные процессы, отрасли народного хозяйства, территориальные образования, государственные и общественные организации. В рамках системы государственно-управляющего воздействия выделяются в первую очередь организационные объекты. Объекты государственного управления связаны между собой как части одного целого: общество, его сферы жизнедеятельности, отрасли внутри каждой сферы, комплексы, регионы и административно-территориальные единицы, низовые объекты.

    Управляемая система отличается от управляющей  системы. Для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений. Формирование и развитие гражданского общества более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

    Важнейшим инструментом социального управляющего воздействия являются нормы - общеобязательные правила поведения. Наибольшим регулятивным свойством обладают моральные и правовые нормы, а также и политические нормы. Мораль рассматривается как совокупность норм и принципов, созданных обществом в историческом процессе, регулирующих отношения человека к обществу и другим личностям с точки зрения идеалов добра и зла, должного, справедливого и т.п.

    Право - система правил, устанавливаемых и обеспечиваемых государством. Государство берет на себя роль инициатора норм, регулятора на их основе общественных отношений и процессов, охранителя норм.

    В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание  как процесс обоснования целей  развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель управления - это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Сформулировать и обосновать цели государственного управления - крайне сложная и ответственная задача. Цель определяется субъектом управления осознанно, поэтому содержит субъективный, ценностный ориентир. Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов.