Управление муниципальной собственностью: проблемы и задачи

В России немалую роль играет государственное регулирование деятельности жизненно важных предпри­ятий и отраслей экономики, что обуславливает весомую долю общественного сектора в экономике на ближай­шее десятилетие даже при успешной приватизации государственных и муниципальных предприятий и развитии негосударственных форм собственности и хозяйствования. В настоящее время из общего количества предпри­ятий к государственной собственности относятся 10,6%, а к муниципальной 8,8%[4]. Приведенные данные свиде­тельствуют, что общественный сектор является составной частью экономики, оказывающей существенное влияние на эффективность народного хозяйства и уровень жизни населения. Своеобразие муниципальной соб­ственности проявляется в первую очередь в том, что обладание ею не означает возможность ее реального при­своения, и в этом она напоминает частную собственность владельцев акций акционерных обществ, с одной сто­роны, однако, с другой стороны, призванная служить интересам общества поселения она не выступает инстру­ментом господства человека над человеком и этим близка к личной собственности. Сложнее провести границу между государственной и муниципальной собственностью как двумя видами публичной собственности[5]. Таким образом, муниципальная собственность (как, впрочем, и государственная) воплощает в себе отдельные стороны всех форм собственности.

В настоящее время экономическое содержание муниципальной собственности выступает в двух основ­ных формах, служащих единым целям:

- большая часть муниципальной собственности представляет собой совокупность финансовых ресурсов; используемый в рамках определенных законов труд граждан; контролируемые и находящиеся на территории поселения естественные ресурсы;

- огромный имущественный комплекс и отдельные объекты, в том числе жилые и нежилые объекты, предприятия и учреждения.

К основополагающим принципам осуществления права собственности муниципального образования А.В. Камышанский относит[6]:

1) обязательность участия органов местного самоуправления в осуществлении права муниципальной собственности;

2) социальная направленность осуществления права муниципальной собственности;

3) осуществление права муниципальной собственности преимущественно через муниципальные организации и частных лиц;

4) направленность осуществления права муниципальной собственности на максимальное удовлетворение жизненно важных потребностей населения муниципального образования.

Для решения общих задач непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения нескольких муниципальных образований, определенное имущество этих муниципальных образований может принадлежать им на праве общей долевой собственности. Под правом общей долевой муниципальной собственности понимается гарантированная государством, органами местного самоуправления возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, принадлежащим двум и более муниципальным образованиям[7].

Возникновение общей муниципальной собственности должно осуществляться с учетом местных традиций и исторических особенностей, не противоречить уставным целям муниципальных образований-сособственников и быть направлено на преодоление проблем дефицита бюджетов соответствующих муниципальных образований[8].

Обладая экономическим потенциалом, превосходящим возможности любого промышленного предпри­ятия, муниципалитет самостоятельно направляет сосредоточенные им ресурсы в те отрасли хозяйства и на те программы, которые необходимы для обеспечения основных целей развития города и населения. Собствен­ность муниципального образования делится на две части. Одна ее часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая - средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предпри­ятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования. Можно провести различие экономического содержания муниципальной собственности с двух позиций: как хозяйственно-имущественного (вещественного) и как экономического (стоимостного) комплекса. В качестве хозяйственно-имущественного комплекса муниципальная собственность дает местному сообществу, например городу, результаты в виде конкретных товаров и услуг: тепло в домах, свет на ночных улицах, возможность добраться до места работы и обратно. Ценность муниципальной собст­венности в данном отношении измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и производятся при ее эксплуатации. В качестве экономического комплекса муниципальная собственность пред­ставляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность, которая определяется ее способностью прино­сить городу финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности в этом отношении определя­ется объемом тех денежных средств, которые город может получить в процессе ее использования. Между эти­ми двумя сторонами муниципальной собственности существует тесная взаимосвязь, так как основной целью их осуществления является жизнеобеспечение города в целом и населения в частности.

Наконец, можно выделить еще один вид взаимосвязи между хозяйственными и экономическими сторо­нами муниципальной собственности: ее хозяйственную ценность, которая может служить гарантом для капита­лов (например, путем предоставления в обеспечение кредитов, займов или в качестве взноса в уставный капи­тал образуемых предприятий). С позиции обеспечения социально-экономического развития города можно вы­делить шесть основных функций муниципальной собственности[9]:

1) обеспечение доходов местного бюджета, в том числе от реализации имущества, его арендного и иного использования, гибкой налоговой политики, финансовой помощи (как правило, целевой) вышестоящих власт­но-собственнических инстанций, добровольных взносов и т.д.;

2) обеспечение развития рыночной инфраструктуры (в частности, организация выставок, ярмарок, рекла­мы и т. д.), воздействующей на жизнедеятельность предприятий (фирм), расположенных на муниципальных территориях;

3) обеспечение развития социальной инфраструктуры, в т.ч. формирование и развитие таких институтов, как социальная защита и обеспечение занятости;

4) обеспечение развития инженерной инфраструктуры (транспорта, информационной, бытовых коммуни­каций, т.е. дорог, водо- и газоводов, тепловой сети и пр.), бытовой (складов, холодильников и пр.) и экологиче­ской (очистных сооружений, фабрикою переработке отходов и т.п.);

5) стимулирование развития малого и среднего бизнеса;

6) содействие развитию внешних связей со странами ближнего и дальнего зарубежья.

Размер и структура муниципальной собственности должны определяться, прежде всего, перечисленными функциями, каждая из которых имеет свое содержание и раскрывается в процессе жизнедеятельности муниципального образования[10].

Безусловно, в современном мире основная роль принадлежит частной инициативе и частному капиталу, но нельзя забывать, что большинство социальных целей и задач реализуется на базе общественной собственно­сти. Муниципализация государственной собственности и усиление вследствие этого собственности муници­пальной - объективная необходимость, закономерность, которая будет лишь подтверждаться в условиях ста­новления и развития местного самоуправления. Центр тяжести в отношении видов собственности неизбежно будет смещаться к муниципальным образованиям. Вместе с тем следует подчеркнуть, что муниципализация собственности является не самоцелью, а лишь средством усиления экономической базы муниципального обра­зования, основой улучшения качества жизни и удовлетворения потребностей населения, образующего местное сообщество. Поэтому следует искать оптимальное соотношение всех существующих форм собственности (го­сударственной, муниципальной, частной и иных), а не стремиться к муниципализации собственности любой ценой. Причем соотношение форм собственности может варьироваться применительно к отдельным муници­пальным образованиям и периодам их развития.

А.В. Леви выделяет три аспекта, с позиций которых оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости[11]:

1) земельный;

2) градостроительный;

3) природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго - созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего - максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.

Бюджетная эффективность организаций, использующих городское имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.

Касаясь вопроса бюджета муниципального образования, необходимо отметить, что неналоговые доходы приобретают все большее значение для местных бюджетов.

1.2. Правовые основы управления муниципальной собственностью

Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации[12]. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления[13]. Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14]. Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Отметим, что с 1 января 2009 года завершился переходный период реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15]. С 1 января 2009 года Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется в полном объеме во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия, для которых Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ продлен срок реализации переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2010 года.

Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие положения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

- Федеральный закон Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ[16];

- Федеральный закон Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-ФЗ[17];

- Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.1992 № 3297-1[18].

С 2004 года в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации проводится последовательная работа по созданию необходимой нормативной правовой базы для осуществления местного самоуправления. С начала реализации реформы местного самоуправления в области органами государственной власти области во исполнение норм Федерального закона № 131-ФЗ принято около ста нормативных правовых актов.

Правовые основы управления муниципальной собственностью города Радужный отражены в главе V «Экономическая основа местного самоуправления» Устава города Радужный от 15 июня 2005 г.[19] В систему муниципальных правовых актов города Радужный входят:

1) Устав города Радужный;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме, решения Думы города;

3) постановления и распоряжения главы города, иных должностных лиц местного самоуправления предусмотренных настоящим уставом.

Статус города закреплен за Радужным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 августа 1985 года № 1159-XI «Об отнесении рабочих поселков Лангепаса и Радужного Нижневартовского района, рабочего поселка Няха Октябрьского района и поселка Когалыма Сургутского района Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области к категории городов окружного подчинения».