Современное местное самоуправление в РФ проблемы и предпосылки

     Ориентация  на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три  основных сектора, каждому из которых  отведены своя роль и свои функции:

     – первый сектор – власть (функция власти, политическая функция);

     – второй сектор – бизнес (хозяйственная функция);

     – третий сектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

     Если  под этим углом зрения взглянуть  на местное самоуправление, то можно  сделать вывод, что в современном  обществе оно выполняет все три  перечисленных функции (рис. 1.).

     Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.

   Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

     Как организатор местного хозяйства, местное  самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.⁵

     Таким набором не обладает ни одна другая структура в обществе.

     В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис. 2 и раскрываются в последующих главах.

     На  основе концепции местного самоуправления:

     – осуществляется деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения – муниципальная деятельность;

     – формируется политика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач – муниципальная политика;

     – обеспечивается оказание населению жизненно важных услуг на местном уровне – муниципальных услуг;

     – формируется система муниципального управления как особый вид управленческой деятельности.⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.Основы  деятельности местного  самоуправления

     Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.

  Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера этих органов и отсутствие у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления.

   Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.)»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  3 Проблема исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

   Учитывая существенные различия в условиях осуществления местного самоуправления на разных территориях, огромные различия между муниципалитетами разного типа и то, что местные власти по факту отвечают за все, что происходит на территории, попытка ограничить их функции закрытым перечнем приводит к правовым коллизиям и проблемам, существенно ограничивает инициативу местных властей. Кроме того, первые годы реализации реформы выявили целый ряд проблем, существующих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления:

     – недостаточно урегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов;

     – недостаточная точность разграничения полномочий различных уровней власти по решению «пересекающихся» вопросов ведения;

     – несбалансированность местных бюджетов;

     – отсутствие объективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения;

     – несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;

     – проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность их поступления) и другие.⁷

     Мировая практика предлагает несколько моделей разграничения полномочий, которые отличаются уровнем принятия решений. Наиболее известны среди них централизация, децентрализация и деконцентрация. В целом считается, что передавать «наверх» решение вопросов, непосредственно касающихся жизни местных общин, нецелесообразно. Чем выше заинтересованность не отдельной общины, а общества в целом в реализации конкретной общественной услуги, тем при прочих равных условиях, разумнее ее закрепить за «центром». Существуют и другие критерии оптимизации разграничения полномочий, в частности рекомендуется обязательно учитывать «эффект масштаба» (в общем случае средние затраты на оказание общественной услуги сокращаются с расширением объема услуг).⁸

     Деконцентрация не сводится к простому исполнению предписаний вышестоящих органов власти. Ей присущи особые механизмы участия регионов и территорий в выборе оптимальных форм и механизмов реализации решений, принятых в центре. На федеральном уровне могут разрабатываться модельные решения, которые обязательны к исполнению, если органы управления на субфедеральном и местном уровнях не предложили свои механизмы решения проблемы и не утвердили их в установленном законом порядке. К конкретным механизмам, обеспечивающим деконцентрацию, относятся региональные демонстрационные программы (waivers), долевое финансирование, блок – гранты и др.

     Сущность  демонстрационных программ в том, что  ответственность за определение  методов и механизмов реализации федеральной политики на определенных условиях передается субъектам Федерации. К таким условиям относятся:

     – конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;

     – конкретный ограниченный срок их действия (обычно от 3 до 5 лет);

     – отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;

     – мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

     При этом за федеральными органами власти сохраняется ответственность за выработку целей федеральной  политики, определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Если демонстрационная программа признана успешной, это  может послужить основанием для  внесения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы  в других регионах.

     Что касается разграничения ответственности  между государством и обществом, то здесь также действует принцип  субсидиарности. Зрелое гражданское  общество может выполнять функцию  саморегулирования через разные механизмы, включая и местное  самоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, и различные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную часть традиционных государственных  полномочий.

     Дискуссия 2001–2002 гг. о разграничении полномочий заставила забыть об академических спорах по поводу федерализма, которые велись на протяжении нескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразность федерализма в России. И в политических, и в научных кругах открыто высказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройства для России не имманентна».

     С этим нельзя полностью согласиться. В России существуют и собственные  традиции федерализма. Близкие к федерализму идеи высказывал еще один из авторов первого российского проекта Конституции декабрист Н.М. Муравьев. Федералистские требования оформились в идеологии «сибирского областничества» (ХIХ – начало ХХ века), предложивший модель экономической и культурной самостоятельности регионов при сохранении правового единства страны.⁹ Однако зарождавшийся российский федерализм не смог преодолеть соблазна использовать энергию движения за национальное самоопределение. На рубеже веков возникла внутренне противоречивая концепция «национально – территориальной автономии», которую большевики потом воплотили в жизнь в качестве оппозиции деникинской «единой неделимой» России.

     Но  в целом и дореволюционная, и  советская системы управления исходили из презумпции правильности решений, принимаемых  в центре, и рассматривали региональное и местное разнообразие не как  резерв развития, а как помеху, которую  надо устранить для общего блага (раньше под «благом» понималось строительство  коммунизма, теперь – защита прав и  свобод граждан).

     На  новом этапе становления федерализма  в 1990 – е годы проявился своеобразный эффект «пружины», когда столь долго  сдерживаемое разнообразие регионов взрывообразно  воплотилось в ложно понимаемом суверенитете. В частности, практика заключения договоров о разграничении  предметов ведения между центром  и субъектами Федерации привела  к фактическому неравенству в  отношениях между субъектами Российской Федерации и к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов  РФ в отношениях с Федерацией.

     Еще более популярна идея формального  сохранения конституционного принципа государственного устройства при фактическом  выхолащивании сути федеративных отношений. Предлагается, например, детальное  федеральное регулирование предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; укрепление вертикали исполнительной власти за счет введения разнообразных регламентов; создание Федеральной контрольной  палаты с широкой сетью территориальных  органов, в функции которой будет  входить даже контроль за работой  предприятий торговли и общественного  питания, и т.п.

     В этих условиях позиция сторонников  федерализма приобретает особое значение. Л.В. Смирнягин справедливо отмечает: «Стоит напомнить, что федерализм является абсолютно неизбежной формой государственного устройства современной России. Странами такого размера (по площади и общественному потенциалу) очень трудно управлять централизованно, в рамках унитарного государства, потому что они почти всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженными противоречиями между отдельными частями, а также между интересами каждой части и интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходится насильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается в источник опасного политического напряжения. Федерализм же представляет собою инструмент согласования разнородных интересов частей страны и тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей как мощный дополнительный стимул развития (в частности, благодаря территориальному разделению труда между регионами)».¹⁰