Система муниципального управления

В соответствии со статьей 96 Гражданского кодекса Российской Федерации под акционерным обществом признается общество, уставной капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций.

Закрытым акционерным обществом является акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции. При этом акционеры закрытого акционерного общества имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества2. Число акционеров  закрытого общества не должно превышать 50. если число акционеров  закрытого общества  превысит установленный предел, указанное общество в течение одного года должно преобразоваться в открытое общество. Если по истечении этого срока число его акционеров не уменьшится до установленного предела, общество подлежит ликвидации в судебном порядке. Однако исходя из требований часть 1 статьи 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ преобразование межмуниципального хозяйственного общества в открытое акционерное общество невозможно.

В соответствии со статьей 87 Гражданского кодекса Российской Федерации обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов.

Правовое положение общества с ограниченной ответственностью и права и обязанности его участников определяются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Участники общества, внесшие вклады не полностью, несут солидарную ответственность по его обязательствам в пределах стоимости неоплаченной части вклада каждого из участников. Число участников общества не должно быть более 50.

В случае, если число участников общества превысит установленный предел, общество в течение года должно преобразоваться в открытое акционерное общество или в производственный кооператив. Такие преобразования межмуниципального хозяйственного общества невозможны.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в качестве организационно-правовых форм муниципальных некоммерческих организаций называет только автономные некоммерческие организации и фонды.

Автономная некоммерческая организация образуется с целью оказания услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и в других сферах деятельности. В соответствии с целями создания в форме автономной некоммерческой  организации могут создаваться учебные заведения, спортивные клубы, лечебно-оздоровительные заведения, научные центры, приюты и другие заведения, оказывающие услуги в области образования, культуры, здравоохранения, науки, спорта и иных областях общественно полезной деятельности. Предметом деятельности автономной организации является услуга, представляющая собой неовеществленный результат выполнения каких-либо работ. Статьи 779-783 Гражданского кодекса Российской Федерации регулируют отношения по возмездному оказанию услуг. примерный перечень услуг, приведенный в статье 779 Гражданского кодекса Российской Федерации, в основном совпадает с перечнем услуг, который дается в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». В учредительных документах автономной организации должны быть четко определены услуги, которые она предоставляет. Некоторые виды услуг лицензируются (например, медицинские, аудиторские и др.), а потому автономная организация должна получить соответствующую лицензию.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное им в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация.

Учредительные документы автономной организации должны определить порядок надзора над деятельностью автономной организации со стороны учредителей. Прежде всего, должна быть определена структура органов управления, включая необходимый контрольный орган (ревизионную комиссию и т.п.) следует определить и систему отчетности подразделений организации и организации в целом. Надзорные действия могут осуществляться исходя из особенностей деятельности  организации и характера оказываемых ею услуг.

Нормой, способствующей предупреждению возможных злоупотреблений со стороны учредителей автономной некоммерческой организации, является правило о том, что предоставляемыми ею услугами учредители вправе пользоваться только на равных условиях с другими лицами. Льготы для учредителей, предусмотренные в учредительных документах, должны быть устранены при государственной регистрации юридического лица.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами  на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Вместе с тем согласно статье 8 Федерального закона                             «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» в учреждении благотворительных фондов не могут участвовать органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Фонд как одна из форм существования некоммерческих организаций отличается от прочих тем, что является не объединением граждан и (или) юридических лиц, а объединением имущества граждан и (или) юридических лиц для достижения общественно полезных целей. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

В соответствии со своей специальной правоспособностью фонд вправе использовать имущество только для целей, определенных уставом. Сделки с имуществом фонда, совершенные за пределами его специальной  правоспособности, относятся к категории оспоримых сделок.

Согласно статье 173 Гражданского кодекса Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенными в его учредительных документах, может быть признана судом недействительной, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомом должна была знать о ее незаконности.

Предпринимательская деятельность может осуществляться фондом, но при условии, что эта деятельность соответствует целям фонда и необходима для достижения общественно полезных целей, указанных в его уставе. Недопустимо, когда фонд, призванный в соответствии с уставом содействовать развитию физкультуры и спорта, занимается торговлей «пиратской» видеопродукцией, порнографическими изданиями. Фонд вправе осуществлять дозволенную предпринимательскую деятельность непосредственно, без образования какой-либо коммерческой организации, а также создать хозяйственное общество или стать участником такового.

Использование имущества фонда должно находиться под контролем не только специализированных органов, но и общественности. В связи с этим установлено законодательное требование ежегодного опубликования отчетов фонда об использовании имущества. Законодательство не определяет, в каких средствах массовой информации следует публиковать ежегодные отчеты фонда. Представляется целесообразным при разработке учредительных документов фонда записывать наименование газеты или иного печатного издания, в котором предполагается публиковать отчеты фонда. При определении печатного издания надо исходить из территориальных границ деятельности фонда: публикация в центральных газетах отчета о деятельности фонда местного характера вряд ли целесообразна.

Помимо форм межмуниципального сотрудничества, прямо предусмотренных главой 9 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ, на практике муниципальные образования взаимодействуют с помощью некоторых других организационно-правовых механизмов. Например, согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления. Подобные договоры могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида: муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры (соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа; муниципальное образование административного округа - с муниципальным образованием муниципального района и т.д. Предметом подобных соглашений (договоров) может быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.

Сегодня в России договорные формы межмуниципального сотрудничества применяются в разных сферах: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. При этом в основном используются формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Однако имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением) [10, C.8]. Одной из наиболее удачных форм взаимодействия муниципальных образований является заключение межмуниципальных соглашений. Они могут успешно использоваться для разделения бремени оказания услуг с соседними муниципальными образованиями, а также для предоставления тех услуг, которые передаются на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на территории большей, чем территория одного муниципалитета.

Анализируя договорные формы межмуниципального сотрудничества, А.С. Серебренникова отметила, что договоры о сотрудничестве, заключаемые органами местного самоуправления (выборными должностными лицами местного самоуправления), являются горизонтальными и публичными [20, С.8].

Публичный характер договоров о сотрудничестве муниципалитетов, по мнению автора, обусловлен следующими факторами:

субъектами договора являются участники публично-правовых отношений, обладающие властными полномочиями;

особый предмет договора - вопросы властвования и управления. Органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия посредством определения в договорах направлений и механизмов сотрудничества с целью решения вопросов, имеющих общий интерес;

стороны договора приобретают обязательства, для обеспечения которых используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты.

Публичный характер договоров, заключаемых муниципалитетами, на наш взгляд, требует разработки особых правил и процедур заключения таких договоров. Сегодня такие правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления о межмуниципальном сотрудничестве.

Кроме того, в большинстве муниципальных актов о межмуниципальном сотрудничестве предусматривается, что представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования могут принять решение о выходе из межмуниципального соглашения. Между тем одностороннее расторжение договора, согласно гражданскому законодательству, допускается только в случаях, прямо установленных законом. В этой ситуации возможно возникновение споров между отдельными муниципальными образованиями по поводу исполнения межмуниципальных соглашений. Представляется, было бы целесообразно формирование межмуниципальных согласительных комиссий и третейских судов при советах муниципальных образований [17, C.5].

Весьма востребованной договорной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но статья 8 Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов местного самоуправления, поэтому в Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна. Вместе с тем, как справедливо отмечает автор, в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование.