Система муниципального управления

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году началось активное развитие законодательства, затрагивающего различные аспекты построения и реализации местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) в целях решения ряда проблем в сфере местного самоуправления, носящих как организационный, так и юридический характер. Одной из форм деятельности органов местного самоуправления законодателем названо межмуниципальное сотрудничество. Возникновение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации тесно связано с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.

Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения приводит к необходимости объединения финансовых средств. В России эти отношения еще только набирают силу.

Межмуниципальное сотрудничество - одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите интересов муниципальных образований, эффективному решению вопросов местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Из этого определения межмуниципального сотрудничества четко просматривается его роль в местном самоуправлении Российской Федерации.

В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. Такая тенденция обусловлена, в частности, увеличением объема правового регулирования такого сотрудничества, расширением перечня его форм. В этой связи изучение вопросов, связанных с определением понятия, сущностных признаков, форм межмуниципального сотрудничества и оценка законодательства о межмуниципальном сотрудничестве будут способствовать выявлению оптимальных путей развития сотрудничества муниципалитетов, а также делать его максимально результативным.

Таким образом, цель данной работы – является комплексное изучение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие межмуниципального сотрудничества;

- определить принципы и цели межмуниципального сотрудничества;

- выявить и охарактеризовать формы межмуниципального сотрудничества;

- изучить правовое регулирование межмуниципального сотрудничества;

- обобщить полученные сведения и сделать необходимые выводы.

Объект исследования – межмуниципальное сотрудничество как форма взаимодействия муниципальных образований.

Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при участии муниципальных образований в реализации межмуниципального сотрудничества.

В качестве методов исследования активно применялись сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, обобщения и системный методы научного познания.

.Теоретико-методологической основой и эмпирической базой работы послужили федеральные нормативные правовые акты и работы отечественных ученых в области муниципального управления:                 Ю.М. Алпатова, А.И. Гомола, А.Г. Гричука, А. Петроградской, Д.А. Попова, А.С. Серебренникова и других. При написании работы использовались учебные пособия и учебники по муниципальному управлению, монографии и научные статьи в периодических изданиях: «Местное право», «Городское управление», «Журнал российского права», «Муниципальная власть».

Хронологические рамки исследования: 2009 – 2011 годы.

В процессе исследования автор должен решить поставленные во введении задачи и достичь цели курсовой работы

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как, в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует же термином «межмуниципальное сотрудничество» [4, C.34].

Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества предполагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем, что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, допуская такую форму деятельности муниципальных образований, как межмуниципальное сотрудничество, не раскрывает детально ее смысла. Однако с учетом системного толкования его положений (о порядке создания и деятельности, форм межмуниципального сотрудничества, их целях, задачах) можно вывести определение межмуниципального сотрудничества. Это совокупность урегулированных законодательно отношений муниципальных образований, нацеленных на создание ими совместных организационных форм в целях организации взаимодействия их органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на территории отдельных субъектов РФ и Российской Федерации в целом.

Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепить определение межмуниципального сотрудничества [7, C.59]. Это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса.

Межмуниципальное сотрудничество – одно из проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Соответственно право на межмуниципальное сотрудничество представляет собой элемент права муниципальных образований на самоуправление.

Достаточно длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал её базовые принципы, которые в достаточной степени были учтены и при формировании основ межмуниципального сотрудничества в России:

- сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации;

- недопустимость принуждения к объединению;

- наличие экономической и политической целесообразности объединения.

По мнению Л.Г. Рогозиной, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным [18, С.79].

Цели межмуниципального сотрудничества в России были продекларированы ещё в начале 1990-х годов в деятельности ставших возникать в эти годы ассоциаций и союзов муниципальных образований:

- обмен опытом муниципального управления;

- отстаивание интересов муниципальных образований на политическом уровне;

- возможность оптимизации ресурсов муниципальных образований для решения хозяйственных задач их деятельности (после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Право территориальных корпораций (местных сообществ) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления.

Идее единого общенационального объединения муниципалитетов уже почти полтора столетия. В январе 1862 года. Московское дворянское собрание верноподданнейше просило Александра II «всемилостивейше дозволить дворянству избрать от своей среды уполномоченных от каждой губернии по два, с возложением на них обязанности исправлять новое положение о поместных крестьянах, дозволить сим уполномоченным собраться в одной из столиц, в виде общего или Государственного Дворянского собрания». В феврале того же года с похожей просьбой к императору обратилось Тверское дворянское собрание; повторно Московское дворянское собрание с подобной просьбой на высочайшее имя обратилось в январе 1865 года. Вообще одна из основных политических целей органов самоуправления той поры заключалась в достижении того, чтобы земская реформа была завершена созданием всероссийского представительства [11, C.113].

Впервые упоминание об ассоциациях появляется в Законе РСФСР         «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно п.4 ст.2 данного Закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации. В то же время, районам и районам в городах этот закон права на объединения в ассоциации не давал.

Несколько подробнее регулируется деятельность ассоциаций и союзов муниципальных образований в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 10 указанного Закона муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов в праве создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Введение в российскую правовую систему родового понятия «муниципальное образование» позволило не сужать круг субъектов местного самоуправления, которые могут создавать ассоциации. Отсылка к Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» давала возможность поставить деятельность ассоциаций муниципальных образований на более четкую правовую основу. Правда, сам Федеральный закон «О некоммерческих организациях» вступил в действие 12 января 1996 года.

Тем не менее, на основе данных положений в Российской Федерации был создан ряд межмуниципальных объединений: общероссийские союзы  (Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский союз местных властей); межрегиональные ассоциации (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов северо-запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов юга России); региональные центры (Ассоциация городов иркутской области, ассоциация городов Ленинградской области); специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований).

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ активизировало процесс межмуниципальной самоорганизации, в том числе в части разработки муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов в данной области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ более широко подошел к вопросу правового регулирования межмуниципального сотрудничества, выделив соответствующую группу норм в самостоятельную главу.

Так, в соответствии с главой 9 Федеральный закон от 06.10.2003           № 131-ФЗ межмуниципальное сотрудничество осуществляется: