Система муниципального управления

- на уровне муниципальных образований (предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов) (статьи 68- 69 Федерального закона от 06.10.2003            № 131-ФЗ);

- на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов (статья 66 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), а так же в иных формах, не запрещенных законодательством;

- на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (статья 67 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), а также в иных формах, не запрещенных законодательством.

Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов [9, C.95]. Выделим некоторые аспекты статики правового регулирования межмуниципальных отношений:

1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного значения;

2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципальных образований.

Подводя краткий итог, можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений в сфере сотрудничества муниципальных образований, и, на мой взгляд, она выражается в следующем:

1. межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ;

2. происходит динамичное расширение объема правового регулирования соответствующих отношений, так в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству;

3. российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества;

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ активизировало процесс межмуниципальной самоорганизации, в том числе в части разработки муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов в данной области.

Анализ статьи 8 и главы 9 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет определить формы организации межмуниципального сотрудничества в зависимости от территории деятельности выбранных муниципальными образованиями форм сотрудничества:

на уровне муниципальных образований (объединение представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов, договорные объединения);

на региональном уровне (создание в субъектах РФ советов муниципальных образований, образование на этом уровне иных форм, не запрещенных законодательством);

на федеральном уровне (образование единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных форм, не запрещенных законодательством).

Остановимся подробнее на организационных формах межмуниципального сотрудничества на различных уровнях.

В соответствии с частью 1 статьи 66 Федерального закона от 06.10.2003. № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований данного субъекта, организация и деятельность которого осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемые к ассоциациям. Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона                       «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Вышеуказанные нормы двух законов дают основания считать совет муниципальных образований субъекта РФ одним из видов некоммерческой организации, а точнее – особой разновидностью ассоциации [19, C.552]. При этом нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» применяются не в полном объеме, а лишь в части, касающейся ассоциаций, и в части, не противоречащей нормам Федерального закона от 06.10.2003        № 131-ФЗ. Стоит заметить, что нормы Федерального закона от 06.10.2003           № 131-ФЗ пока неоднозначно трактуются юристами с точки зрения их полноты и согласованности с нормами иных актов, в частности с нормами Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Особенности правового статуса ассоциаций по действующему ныне законодательству заключаются в следующем: ассоциации (союзы) представляют собой объединения различных юридических лиц, основанных на корпоративных (членских) началах; правом добровольно объединяться в ассоциации наделены не только коммерческие, но и некоммерческие организации (статьи 121 - 123 Гражданского кодекса Российской Федерации; статьи 11, 12 Федерального закона «О некоммерческих объединениях»); по статусу ассоциации могут являться только некоммерческими организациями; юридические лица могут входить в любое количество ассоциаций (союзов). Особый акцент законодателем сделан на том обстоятельстве, что ассоциации (союзы) не в праве вмешиваться в оперативную производственно-хозяйственную деятельность членов ассоциации. То есть члены ассоциации или союза полностью сохраняют самостоятельность и права юридических лиц. Представляется, что ассоциации могут создаваться для достижения целей деятельности любых перечисленных в Федеральном законе                  «О некоммерческих организациях» видов некоммерческих организаций.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» высшим органом управления для ассоциации (союза) является общее собраннее ее членов. К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования его имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда).

Учредительными документами некоммерческой организации может предусматриваться создание постоянно действующего коллегиального органа управления. Часть 2 статьи 66 Федерального закона от 06.10.2003          № 131-ФЗ к компетенции съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации относит решение следующих вопросов: утверждение устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации; определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание его органов управления; избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Приведенный незакрытый перечень вопросов отличается от перечня, приведенного в статьи 29 Федерального Закона         «О некоммерческих организациях».

Не менее важным остается вопрос о муниципальных образованиях, которые будут входить в состав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации [12, C.65]. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и расширение их видового разнообразия (городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы). В связи с этим при образовании советов муниципальных образований возникает ряд вопросов. В единую структуру должны объединяться все муниципальные образования субъекта Российской Федерации или только муниципальные образования одного вида? Если объединятся муниципалитеты всех видов, то как они будут выражать через одну ассоциацию (совет) свои существенно различающиеся  интересы? Если в субъекте Российской Федерации всего один или два городских округа, имеющих по одному представителю в ассоциации (совете), то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов? Это тем более актуально в связи с последними изменениями земельного законодательства, поставившими в худшие условия по сравнению с другими муниципальными образованиями муниципальные образования центров субъектов Российской Федерации. Наконец, представляется ли целесообразным в связи с изложенными вопросами вводить палаты разных типов муниципальных типов муниципальных образований на региональном уровне? И если да, то не будет ли это накладно с финансовой и организационной точек зрения? [16, C.12]

Регистрация советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне может выражаться в создании единого общероссийского объединения муниципальных образований. В отличие от советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации единое общероссийское объединение  муниципальных образований образуется на основе принципа добровольности объединения муниципальных образований. В его состав могут входить не только упомянутые выше советы муниципальных образований, но и иные объединения муниципальных образований, например существующие в настоящее время ассоциации и союзы.

Задачами современного общероссийского объединения муниципальных образований являются развитие межмуниципального сотрудничества, координация совместной деятельности муниципальных образований, представительство и защита интересов муниципальных образований в органах государственной власти, участие в законопроектной работе и т.п. В то же время общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, а так же советов  муниципальных образований субъектов Российской Федерации и иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Основные сложности создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций межмуниципального сотрудничества связаны с необходимостью согласования во многом расходящихся интересов разных муниципальных образований и выработкой механизмов обеспечения интересов каждого муниципального образования вне зависимости от числа его жителей и его статуса при решении вопросов использования объектов муниципальной собственности, передачи этих объектов в собственность созданных межмуниципальных организаций. Вместе с тем большинство руководителей поселений отмечают, что при разрешении всех названных проблем оказание услуг через муниципальные организации предпочтительнее, чем передача полномочий по предоставлению муниципальных услуг муниципальному району.

Часть 1 статьи 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ гласит: «Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью».

Согласно части 1 статьи 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Гражданский кодекс Российской Федерации под хозяйственными обществами понимает коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В данном случае устанавливается как раз исключение из общего правила.

Право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляется Законом именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Федеральный законодатель закрепляет только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. То есть представительный орган муниципального образования не может, например, принять решение о создании межмуниципального открытого акционерного общества или общества с дополнительной ответственностью.