Система государственного управления

- издание административно-правовых  актов (правовых актов управления);

- заключение  договоров (например, административных  договоров, международных соглашений);

- совершение  иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые  последствия (составление отчетов,  регистрация фактов, выдача справки  о месте работы, составление административных  протоколов и т.д.) Бахрах Д.  Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство  НОРМА, 2000.С. 329-335.

Наряду с этими  правовыми формами осуществления  исполнительной власти выделяются также  неправовые формы в виде организационных  действий и материально-технических  операций (информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и  т.д.).

В процессе государственного управления основной правовой формой реализации правомочий субъектов административного  права, не входящих в систему исполнительной власти, являются различного рода обращения. Обращения являются одним из оснований  для возникновения административно-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме  заявление, предложение, ходатайство  или жалоба. Обращения могут быть трех основных видов.

Во-первых, это  обращения граждан и юридических  лиц в государственные или  муниципальные органы по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ и действующим законодательством. Посредством таких обращений  субъекты административного права  используют предоставленные им права  в обычных, неконфликтных ситуациях. Основной формой таких обращений  являются заявления и ходатайства (например, заявление гражданина о  регистрации по месту пребывания, о регистрации транспортных средств).

Во-вторых, обращения  граждан и иных субъектов административного  права как форма их участия  в управлении делами государства, направленная на улучшение порядка организации  и деятельности государственных  и муниципальных органов. Эти  обращения служат способом обратной связи органов управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении. Основной формой этих обращений являются предложения.

В-третьих, обращения  граждан и юридических лиц  как форма защиты их прав и законных интересов. Такие обращения порождаются  конфликтными отношениями между  гражданами (их организациями) и органами государственного и муниципального управления. Они могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы. Основными формами таких обращений  являются жалоба и судебный иск.

Административно-правовые акты

Принятие и  исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации  норм законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. В процессе государственного управления они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых норм. Издание  и исполнение этих актов - важная часть  управленческого процесса, направленного  на осуществления функций исполнительной власти.

Административно-правовой акт - это основанное на законе официальное  юридически-властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем  волевом порядке с соблюдением  определенной формы и процедуры  и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение  либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций  исполнительной власти. Юридическая  природа административного акта состоит в том, что он Давыдова М.Л. О юридической силе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции //Журнал российского права. 2003. №10. С. 75-84.:

- является правовой  формой управленческого решения; 

- выражает юридически  значимое волеизъявление субъекта  исполнительной власти в виде  предписания, обязательного для  адресата;

- издается в  одностороннем порядке, т.е. выражает  волю только одной стороны  - субъекта исполнительной власти;

- носит подзаконный  характер - должен издаваться в  соответствии с законом; 

- является решением  полномочного органа исполнительной  власти, принимаемым по вопросам  и в пределах его компетенции  определенной законом; 

- устанавливает  в сфере ведения конкретного  субъекта исполнительной власти  обязательные правила поведения  либо регулирует конкретные управленческие  отношения и решает индивидуальные  административные дела;

- принимается  с соблюдением определенных установленных  процедур;

- несоблюдение  содержащихся в нем юридически  властных предписаний влечет  ответственность виновной стороны; 

- может быть в установленном законе порядке опротестован или оспорен.

Каждый административный акт имеет свое содержание и форму. Содержание административного акта включает три основных элемента:

- волеизъявление  уполномоченного органа, которое  не должно выходить за пределы  его компетенции (это волеизъявление  должно быть свободным, т.е.  не формироваться под влиянием  обмана, заблуждения или принуждения);

- юридическое  существо этого волеизъявления (назначить,  установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.);

- условия, обязательства  и поручения, сопровождающие основное  решение.

Форма административного  акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей  его принятия. Эта форма может  быть представлена в виде указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений и т.д.

По своим юридическим  свойствам административные акты делятся  на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными. Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые.

Ничтожный административный акт - это акт, который вследствие своей незаконности не может порождать  и не порождает юридических последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению (например, содержащий предписание совершить  противоправные действия). Ничтожность  административного акта проявляется  в том, что:

- он не может  быть основанием для регистрации  соответствующего правоотношения;

- нет оснований  для применения санкций за  его исполнение;

- на него нельзя  ссылаться при рассмотрении споров  в органах управления или в  суде.

Ничтожный акт  не требует поиска доказательств  его дефектности - они неоспоримы (например, грубо нарушена компетенция, нет законного основания для  его принятия и т.д.) Давыдова М.Л. О юридической силе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции //Журнал российского права. 2003. №10. С. 75-84..

Оспоримый административный акт подлежит обязательному исполнению, но может быть оспорен заинтересованными  лицами. До его признания недействительным он подлежит исполнению. Оспоримые акты требуют доказательств их дефектности.

Административный  акт только тогда выполняет свое властное предназначение в процессе государственного управления, когда он действует. Действие административного акта выражается в том, что он обладает юридической силой, выступает обязывающей или управомочивающей формой действий субъекта исполнительной власти и вызывает те юридические последствия, ради которых он был издан. Для того, чтобы административный акт обладал юридической силой, он должен отвечать определенным требованиям. Он должен быть:

- издан полномочным  органом в пределах его компетенции  и соответствовать закону;

- принят в установленном порядке, в соответствии с предписанной процедурой;

- издан в установленной форме и подписан надлежащим должностным лицом;

- не должен  нарушать или произвольно ограничивать  права и законные интересы  частных лиц в сфере государственного  управления;

- юридически  обоснован, т.е. четко определять цели, основания принятия и юридические последствия;

- оглашен (опубликован)  в соответствующем порядке, доведен  до сведения адресатов (определенные  акты, должны быть зарегистрированы  в Министерстве Юстиции).

Нарушение данных требований является основанием для  признания административных актов  незаконными, т.е. не имеющими юридической  силы. Инициировать вопрос о признании  незаконности административного акта могут частные лица, прокурор, заинтересованные органы исполнительной и законодательной  власти. Правомочие на признание акта незаконным имеют:

- орган исполнительной  власти - автор акта может признать  неправомерность и отменить его; 

- вышестоящие  органы исполнительной власти, наделенные  правом отмены неправомерных  актов нижестоящих органов государственной  администрации (Президент, Правительство  и т.д.);

- судебные органы (общий и арбитражный суды, Конституционный  Суд РФ).

Признание акта незаконным осуществляется в двух основных формах:

- признание неправомерного  акта недействительным;

- признание такого  акта недействующим. Недействительный административный акт является ничтожным, т.е. не порождает юридических последствий с момента его принятия. Недействующий административный акт не порождает юридических последствий с момента вступления решения суда по данному акту в законную силу либо с момента вступления решения в законную силу решения административного органа о его отмене.

Действие административного  акта прекращается также в результате его приостановления, которое не влечет автоматически утрату им юридической  силы. Приостановление означает временное  прекращение действия или исполнения административного акта до решения  вопроса по мотивам, вызвавшим его  приостановление Давыдова М.Л. О  юридической силе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции //Журнал российского права. 2003. №10. С. 75-84..

Обращения как  административно-правовая форма

Обращения представляют собой один из юридически значимых способов реализации прав субъектов  административного права, не входящих в систему органов исполнительной власти. Термин «обращение» носит собирательный характер и означает различного рода правовые действия, отличающиеся по своей юридической природе и влекущие различные правовые последствия. Обращения могут иметь форму заявлений, предложений, ходатайств и петиций. Они адресуются органам исполнительной власти и содержат просьбу совершить определенные юридически значимые действия (выдать разрешение, произвести регистрацию, назначить пенсию и т.д.).

Обращения могут  подаваться как от имени граждан, так и юридических лиц (коллективных субъектов). Так, для приобретения юридическим  лицом гражданской правоспособности и осуществления предпринимательской  деятельности, на занятие которой  требуется по закону лицензия, юридическое  лицо обязано обратиться в лицензирующий  орган с заявлением о ее выдаче. Обращения могут носить письменную или устную, индивидуальную или коллективную форму Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2000.С. 329-335.

Особое внимание законодатель уделяет обращениям граждан. Право на обращения закреплено в  Конституции РФ (ст. 33) в качестве одного из основных прав гражданина. Это  право закреплено также в ряде федеральных законодательных актов  и законов субъектов Федерации, например, в законе РФ «Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Законе «О беженцах», Законе «О вынужденных  переселенцах». В настоящее время  около 40 субъектов РФ приняли законы, касающиеся обращений граждан. Эти  законы получили различное наименование. В одних случаях они называются законами «Об обращениях граждан» (Башкортостан, Карелия и др.), в других случаях - «О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб граждан» (Республика Саха (Якутия)), либо «О порядке  рассмотрения и разрешения обращений  граждан» (Костромская область).